25.04.2013
«Співробітництво для інтегрованого поводження з відходами»
Тульчинський район – один із трьох районів Вінницької області, де працює Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO. У процесі першої фази (2007-2009 роки) DESPRO підтримав низку проектів щодо поліпшення послуг водопостачання у сільських громадах району.
З точки зору поводження з твердими побутовими відходами (ТПВ) Тульчинський район є типовим сільським регіоном країни – незначний рівень збирання та вивозу відходів, відсутність роздільного збору, т. з. «офіційні» сміттєзвалища біля кожного села та безліч стихійних звалищ. З 50 населених пунктів району організований вивіз здійснюється лише в 5 населених пунктах; тільки в районному центрі створене окреме спеціалізоване підприємство – комунальне підприємство «Тульчинкомунсервіс», яке здійснює збір та вивіз ТПВ.
«Офіційні» сміттєзвалища є екологічно небезпечними об’єктами. Жодне з них не відповідає вимогам законодавства. Відсутність регулярного вивозу та місць захоронення відходів веде до поширення серед населення небезпечних практик поводження з відходами – спалювання, закопування, викидання.
Кожна громада самотужки намагається поліпшити ситуацію (наприклад, створити власне сміттєзвалище). Проте малій громаді, на відміну від громад великих міст, бракує фінансових ресурсів, професійних знань. Незначна кількість утворюваних відходів не дозволяє створити власну економічно ефективну систему, залучити приватних інвесторів.
У той же час, після внесення в 2010 році в базовий Закон України «Про відходи» змін щодо поводження з ТПВ та прийняття низки нормативних актів, у країні створено законодавчий тиск на місцеві громади, аби спонукати їх створювати сучасні системи поводження з ТПВ. Враховуючи те, що окрема мала громада не може самостійно її створити, в країні утворилася дуже складна для таких громад (перш за все, сільських) ситуація. Єдиний шлях для виходу з неї – об’єднання ресурсів громад – міжмуніципальна співпраця. Тому розвиток сектору поводження з ТПВ у сільських регіонах має базуватися, з одного боку, на децентралізації (послуги надаються на рівні громади), а з другого боку, на об’єднанні ресурсів – міжмуніципальному співробітництві. Саме тому, сектор поводження ТПВ є серед найбільш цікавих для DESPRO (одна з цілей проекту є поліпшення комунальних послуг шляхом більшої інтеграції громад).
У 2010 році районна влада та Тульчинська міська рада звернулися до DESPRO з проханням підтримати технічні поліпшення в сфері поводження з ТПВ. Але вже до цього місцеві громади почали діяти, об’єднуючи зусилля. У 2008 році Суворовська сільська рада погодила відведення земельної ділянки площею 3,0 га для будівництва нового міського полігону. У 2010 році було розроблено проект «Поєднання зусиль і ресурсів місцевих громад для покращення санітарно-епідеміологічного та екологічного стану Тульчинського району». Це була перша спроба об’єднати зусилля району та трьох сусідніх громад (Тульчинської міської, Суворовської та Кинашівської сільських) для організації єдиної схеми поводження з ТПВ.
Це був гарний індикатор для DESPRO – громади не чекають, вони діють. Експерти DESPRO ретельно вивчили пропозиції громад та запропонували зробити аналіз існуючої в галузі ситуації, розробити довгострокове бачення розвитку та спланувати компоненти поводження з ТПВ, включаючи фінансову стійкість системи. Іншими словами, DESPRO запропонував здійснити розробку стратегії поводження з ТПВ. Отриманий у результаті планування документ буде основою для другої фази – технічної модернізації галузі. Це системний підхід, розрахований на корінне поліпшення ситуації в довгостроковій перспективі.
Три сусідні громади – Тульчинська, Суворовська та Кинашівська – висловили бажання прийняти участь в плануванні єдиної системи поводження з ТПВ; території цих громад було визначено як регіон планування – Тульчинський цільовий регіон.
Планування запроваджено в 2011-2012 роках (робота йшла близько півтора року). Методологічною основою було обрано інтегрований підхід, який охоплює всі компоненти (ланки) системи поводження з ТПВ, залучає різні зацікавлені сторони та розглядає одночасно різні аспекти поводження – економічний, екологічний, технічний та інші. Цей підхід, розроблений у 80-х роках ХХ-го століття голландською недержавною організацією WASTE, успішно застосовано в багатьох країнах.
Для організації процесу планування використано покрокову процедуру, яка побудована так, що результат попереднього етапу є основою для роботи наступного.
На першому етапі планування (мобілізація) створено Місцеву робочу групу (МРГ) та Керівний комітет, що об’єднали місцевих спеціалістів, представників громадських організацій та органів влади. МРГ забезпечувала виконання процесу планування, а Керівний комітет керував процесом, розглядав та затверджував рішення та документи, розроблені МРГ.
Підтримка DESPRO включила постійне експертне супроводження, інформаційне та технічне забезпечення роботи МРГ та Керівного комітету, фінансування дослідження складу ТПВ. Процес планування було також підтримано другим донором – проектом Програми розвитку ООН «Муніципальна програма врядування та сталого розвитку» (ПРООН/МПВСР), який залучився до організації інформаційної кампанії та підтримав пілотний проект з роздільного збирання.
Визначення базової ситуації (другий етап планування) дозволило розібратись в ситуації, виявити головні проблеми та сформувати перші вимоги до стратегії. В рамках етапу восени 2011 року проведено дуже рідкісне в Україні статистично обґрунтоване дослідження морфологічного складу ТПВ. Для дослідження використано європейську методику – Методологію аналізу твердих відходів (SWA-Tool), розроблену в 2004 році в рамках проекту «Розроблення методологічного інструменту для посилення точності і порівнянності даних аналізу твердих відходів» 5-ої Рамочної програми ЄС.
Результати показали, що у загальному обсязі ТПВ половину складають органічні відходи (кухонні та так звані "зелені" – гілки, листя тощо). Такі відходи можуть перероблятися, наприклад, компостуватися. Ще близько 25% відходів є вторинною сировиною – скло, папір, пластик та метал. Таким чином, близько трьох чвертей (!) від усіх відходів можна переробити.
При розробці стратегічної рамки (третій етап планування) було визначено принципи, основні параметри та сформоване бачення майбутньої ситуації. Часові рамки стратегії охопили період 2012-2016 роки. В ці роки система поводження з ТПВ буде діяти на території трьох згаданих громад-партнерів. У процесі розширення (орієнтовно з 2017 року) планується поступове охоплення інших громад Тульчинського району.
Порівняльна оцінка та обговорення варіантів (четвертий етап планування) дозволили обрати технічну модель поводження з ТПВ, визначити фінансовий, організаційний та інформаційний компоненти.
Обрана технічна модель включила роздільне збирання та накопичення ресурсоцінних відходів, компостування зелених відходів, будівництво нового санітарного полігону та захоронення на ньому залишкових відходів, закриття та рекультивація існуючого міського та сільських сміттєзвалищ. Доходи від зібраної вторинної сировини в перші роки плануються у межах 300-500 тисяч гривень на рік.
Фінансовий компонент передбачає, що покриття інвестиційних витрат буде здійснено з бюджетів різних рівнів та за підтримки донорів, а покриття річних операційних витрат – за рахунок сплачених населенням та організаціями тарифів.
Для забезпечення фінансової стійкості системи тариф повинен покривати повну собівартість усіх послуг та регулярно сплачуватися усіма споживачами послуг. Розрахована необхідність підвищення тарифу в 2013 році до 7,25 грн. з однієї особи в місяць (вже затверджено в Тульчині) та до 10,49 грн. в 2015 році, коли планується відкриття нового полігону.
Другою умовою повного відшкодування річних витрат є збільшення кількості населення, що охоплено договорами та сплачує за послуги – до 60% від всього населення цільового регіону в 2013 році та до 90% у 2014 році (2012 р. рівень охоплення «громадян-платників» трьох громад складав 22%).
Організаційна схема управління системою поводження з ТПВ передбачає існування чотирьох складових: сторони формування політики \ планування, клієнта, оператора, регулятора. Запропоновано, що послуги надає міське комунальне підприємство. Кожна громада-учасниця (місцева рада) укладатиме з КП договір на надання послуг з вивезення відходів на території населеного пункту. Але крім стандартних вимог, що містить Типовий договір, встановлений законодавством, передбачається додати зобов’язання та відповідальність органів місцевого самоврядування громади-учасниці за охоплення населення громади договорами та забезпечення платежів за надані послуги.
Для запровадження стратегії між громадами-учасницями укладається Меморандум (договір) про співпрацю, предметом якої є створення спільної системи інтегрованого поводження з ТПВ.
Для забезпечення виконання стратегії створюється Координаційний (керівний) комітет (КК), що включає представників громад-учасниць, органів влади районного рівня, представників неурядових організацій, підприємців, фахівців. Одна з найбільш важливих функцій КК – забезпечити рівний вплив всіх громад-учасниць на процес надання послуг міським комунальним підприємством (підприємство підпорядковане міській ради). Для цього забезпечується рівне представництво громад-учасниць у КК, незалежно від розміру громади, кількості мешканців та інших показників.
На основі стратегії районною державною адміністрацією та місцевими радами розробляються відповідні програми району та громад-учасниць. У кожній громаді створюється робоча група, відповідальна за реалізацію стратегії та програми.
Від стійкості та ефективності роботи комунального підприємства залежить успішність всієї системи. Тому заплановано розробити інвестиційну програму підприємства, виконання якої повинно забезпечити фінансову стійкість.
Інформаційний компонент передбачає впровадження інформаційної кампанії, спрямованої на забезпечення підтримки з боку мешканців, що означає зміну їх поведінки – вони сплачують за послуги, роздільно збирають відходи, компостують вдома або підтримують колективне компостування зелених відходів, зупинили небезпечні практики поводження з відходами.
Формування стратегії та розробка плану дій (останні етапи планування) дозволили створити систему цілей стратегії, завершити її текст та розробити план дій із зазначенням бюджету, джерел фінансування та відповідальних. Також був розроблений інвестиційний план на три роки; згідно плану інвестиції в систему поводження з ТПВ складають близько 25 млн. грн.
У процесі планування головною проблемою був брак досвіду, професійних знань та деяких даних. Цю проблему вирішив проект DESPRO – експертною підтримкою, проведенням тренінгів та дослідженням морфологічного складу ТПВ.
Серед головних ризиків успішного впровадження стратегії визначено відсутність підтримки населення та відповідно низький рівень надходження платежів, слабка робота комунального підприємства, відсутність достатніх інвестиційних коштів, законодавчі обмеження щодо трансферів між громадами. Для запобігання ризиків визначені спеціальні дії в рамках розробленої матриці управління ризиками.
В листопаді 2012 року розроблену стратегію затверджено рішенням Тульчинської районної ради. Але минулий рік став не лише роком завершення планування, але і початком другої фази – практичного впровадження стратегії.
За підтримки ПРООН/МПВСР виконано пілотний проект в Тульчині – облаштовано п’ять контейнерних майданчиків та організовано роздільне збирання ТПВ в багатоквартирних будинках, придбано прес для пресування вторинної сировини (загальний бюджет сумісно с Тульчинською міською радою – близько 100 тис.грн.). За підтримки цього же донору проведено перший етап інформаційної кампанії.
Розроблено проектно-кошторисну документацію по рекультивації існуючого сміттєзвалища та будівництву нового полігону (кошти надані з міського бюджету Тульчина). Виділені з обласного бюджету та надані проектом DESPRO кошти (1,2 млн. грн.) дозволили розпочати роботи по рекультивації. На початку 2013 року були отримані перші дані аналізів води з пробурених моніторингових свердловин, виконується обваловка території.
У рамках виконання проекту Тульчинської районної ради “Впровадження сучасної оптимальної моделі поводження з ТПВ на території району”, що став переможцем за результатами Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування, придбано два нових сміттєвоза КО-433 (загальна вартість 630 тис. грн.) та 120 контейнерів для роздільного збирання. Ведеться будівництво контейнерних майданчиків (на ці роботи в міському бюджеті Тульчина на 2013 рік закладено 225 тис. грн.).
Цей гарний старт показав, що важливим інструментом успіху є інтеграція різних фінансових джерел. Але найбільш важливе інше – це активні та мотивовані люди, які постійно діють, щоб поліпшити життя своїх громад. Таки люди безумовно є в громадах-партнерах Тульчинського району. Тому проект DESPRO буде і в подальшому підтримувати впровадження цієї унікальної для України ініціативи, коли громади об’єднались заради впровадження спільної безпечної та ефективної системи поводження з відходами.
Андрій Артов,
експерт з поводження з відходами
проекту DESPRO
Швейцарський досвід поводження з відходами
До 1955 року в Швейцарії головним шляхом поводження з відходами було розміщення змішаних відходів на відкритих звалищах. Контроль за впливом звалищ на довкілля був відсутній, тому таке розміщення приводило до забруднення підземних вод та деградації ландшафту. Прийнятий в 1955 році Закон про захист вод заборонив захоронення на звалищах, якщо воно загрожувало підземним водам. Це стимулювало будівництво сміттєспалюваальних заводів (ССЗ) (хоча перші такі заводи з’явилися в країні на початку XX століття) та контрольованих звалищ, розвиток компостування. Однак, виникла нова проблема: ССЗ стали джерелом забруднення повітря (внаслідок неефективної очистки газоподібних викидів), ґрунтів та підземних вод (попіл та шлам використовувалися для будівництва доріг та дамб).
У 80-90х роках в Швейцарії у сфері охорони довкілля відбулися переломні зміни: прийнято Закон про охорону навколишнього середовища (1983), розроблено Керівництво по управлінню відходами (1986) та Стратегію щодо відходів (1992). Ці документи визначили принципи та цілі, стратегії та заходи щодо досягнення цілей; їх впровадження трансформувало та значно поліпшило поводження з відходами в країні. Було визначено чотири стратегічні пріоритети: зменшення утворювання відходів, повторне використання, зменшення токсичних речовин в продукції та товарах, захист навколишнього середовища при обробці, захороненні відходів.
У 2000 році Швейцарія офіційно відмовилась від захоронення відходів на полігонах, за виключенням інертних (наприклад, будівельних) відходів, тих, що не можуть бути спалені, та остатків після спалювання. Тому нижче ми розглядаємо два основних способи, що використовуються в країні – рециклінг та спалювання.
Повторне використання (рeциклінг). Рециклінгу передує роздільне збирання або сортування твердих побутових відходів (ТПВ). Слід зазначити, що якість сортування значною мірою залежить від загальної культури і дисциплінованості населення. Після сортування вилучені компоненти переробляють, виготовляючи товарний продукт.
Сьогодні Швейцарія серед лідерів в Європі щодо роздільного збирання та рециклінгу. Наприклад, 80% будівельних відходів (це найбільша фракція відходів) йде на вторинне використання. У 2009 році 51% (!) всіх ТПВ збиралось роздільно та йшло на вторинне використання. Рівень рециклінгу скла досяг 95%, алюмінієвої тари – 91%, жерстяної тари – 84%, паперу та картону – 82%, ПЕТ пляшки – 81%, батарейок – 71%.
Яким чином цього вдалося досягнути? Федеральна влада встановила мінімальний рівень збирання 75% для скляної, алюмінієвої та ПЕТ тари та має право вимагати від виробників та сервісних кампаній забезпечити збирання. В той же час, федеральна влада має право зобов’язати виробників та імпортерів платити збір на рециклінг, що сплачується заздалегідь. Збір сплачується приватній організації, яка уповноважена та забезпечує збирання під наглядом федеральної влади.
Наприклад, такий збір додано до вартості батарейок; спеціальна організація ИНОБАТ використовує зібрані кошти для забезпечення збирання відпрацьованих батарейок та акумуляторів.
Інший механізм – передоплата за пакет. Особливістю збору відходів у Швейцарії є те, що оплата за вивіз відходів відбувається при купівлі спеціального пакету, у вартість якого включена послуга вивозу відходів. Вартість пакету у кантоні Сент-Галлен – 1,2 франка (30 л.); 2 франка (60 л.). Цей пакет наповнюється відходами. Якщо відходи сортуються та розкладаються по спеціальних контейнерах (пластик, папір, скло), то залишкових змішаних відходів залишається менше, і відповідно пакету вистачає на більш тривалий час. Такий підхід безумовно стимулює роздільне збирання.
Коли мішок заповнений, його виставляють поблизу дороги. Сміттєзбиральна машина відвозить на завод тільки «спеціально призначені» пакети. Якщо людина виставила будь-який інший пакет із відходами, машина не просто його не забере, а й повідомить екологічну інспекцію про порушення норм, в наслідок чого на «порушника» накладається чималенький штраф.
Спалювання. Найбільших рівень забруднення від ССЗ досягло в 80х роках минулого століття, коли будівництво ССЗ розширялося, а контроль за викидами був дуже слабкий. Але в 1985 році було прийнято Декрет про контроль за забрудненням повітря, який встановив вимоги щодо обмеження викидів ССЗ та граничні рівні для окремих речовин. Після змін в 1992 році, Декрет встановив більш жорстокі ліміти у викидах для оксидів азоту, сірки, угарного газу, зважених частинок та тяжких металів. В 2007 році в Декрет було включено граничне значення для діоксинів та фуранів 0,1 нанограм в кубічному метрі.
Таким чином, вимоги до рівнів забруднюючих речовин в складі викидів переглядались приблизно раз в десять років. Це стимулювало удосконалення технологій та систем очистки викидів. Спалювання вже технічно відпрацьований метод перероблення відходів; тривала практика дозволяє чітко визначити його переваги та недоліки.
У порівняння з 80-90ми роками, сьогодні у Швейцарії екологічний ризик спалювання відходів знижений до мінімуму. Наприклад, від спалювання однієї тонни ТПВ на сучасному заводі, оснащеному фільтрами, забруднення еквівалентне спалюванню 1 кг змішаних відходів просто неба.
ССЗ виробляють електро- та теплоенергію як для забезпечення власних потреб, так і для зовнішніх потреб. В 2006 році ССЗ покривали 1,7% потреб енергії країни. В 2009 році в Швейцарії працювало 30 ССЗ.
Швейцарські ССЗ як правило працюють на відходах, зібраних з територій сусідніх громад, інколи навіть сусідніх громад інших країн. Законодавство Швейцарії регулює так звані «цільові спілки» з організації будь-якої послуги громадянам, в тому числі із поводження з ТПВ. Такі спілки формуються за географічним та економічно доцільним принципами. Кожна громади Швейцарії включена до такої спілки.
Як і в роздільному збиранні, Швейцарія є в Європі серед лідерів по використанню спалювання – частка відходів, що спалювалась в 2005 році, досягала 49% від загального обсягу (більше лише в Данії та Швеції). Але є розвинуті країни з відносно низьким рівнем спалювання відходів – наприклад, у 2005 році в Великобританії лише 8% відходів спалювались, в Фінляндії – 9%.
Частина органічних відходів (перш за все, зелені відходи – гілки, листя, інше) в Швейцарії піддається компостуванню, що дуже популярно в країні. Використовуються як індивідуальні (для приватних будинків), так і колективні (в мікрорайонах, громадах) компостери або компостні майданчики. Отриманий продукт – компост використовується як органічне добриво.
У досягненні першого стратегічного пріоритету – зменшення утворювання відходів, Швейцарія не досягла успіху. Зростання утворювання відходів пов’язане з економічним зростанням: з 1990 до 2008 року обсяг відходів на душу населення виріс на 21% і є одним з найбільших в світі (700 кг на особу на рік). Для значного зменшення впливу на довкілля від постійно зростаючого обсягу товарів і відповідно відходів, вже недостатньо управління відходами – це управління лише на кінці виробничого ланцюга. Необхідно створення «циклічних економік» – управління повним життєвим циклом товарів та послуг – від видобутку первинних ресурсів до фінальної утилізації. Підвищення ціни на первинні ресурси та законодавчі вимоги будуть стимулювати включення відходів в цикли та продукування товарів, які вже заздалегідь розраховані на вторинну переробку. Такі цілі країна планує досягнути до 2020 року.
Використані джерела:
http://www.switzerland-ge.com/switzerland/export/en/filefield-private/files/45519/field_blog_public_files/12820
http://www.eea.europa.eu/soer/countries/ch/soertopic_view?topic=waste
Wager P.A. Waste management in Switzerland – achievements and perspectives. Proceedings of International Symposium on Eco Topia Science 2007, ISETS07 (2007). – p.799-806.