Уряд Тимошенко Ю. В. намагався запровадити систему консультацій з асоціаціями місцевого самоврядування досить широко. Були внесені відповідні зміни до Регламенту Кабінету Міністрів України, до положень про Міністерство регіонального розвитку та будівництва та про Міністерство економіки. Керівники трьох всеукраїнських асоціацій запрошувались на засідання Кабінету Міністрів України і мали право гарантованого слова, що часом викликало певні емоції міністрів, коли після виступу представника однієї з асоціацій питання знімалось з розгляду.
Всі проекти нормативних актів, які у якійсь мірі стосувались питань місцевого самоврядування в обов‘язковому порядку мали бути надіслані асоціаціям і на них мали бути отримані відповіді чи погоджувальні підписи представників асоціацій на проекті акта.
Аналогічної поведінки Уряд вимагав і від голів місцевих державних адміністрацій.
4. Інші проекти нормативно-правових актів, що були розроблені Міністерством регіонального розвитку та будівництва протягом 2008-початку 2010 року.
На виконання плану заходів з реалізації концепції реформи місцевого самоврядування, станом на 25.02.2010 року у Мінрегіонбуді було розроблено проекти: Концепції реформи адміністративно-територіального устрою, законів «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», а також проект змін до Конституції України, що випливають з концепції реформи місцевого самоврядування.
Також було підготовлено проект Закону України «Про внесення змін до Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ"», який було внесено на розгляд Верховної Ради України за №4463 від імені групи народних депутатів України. Цей законопроект передбачав утворення в Києві збалансованої системи місцевого самоврядування та вирішував проблему розведення компетенції між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади. Законопроект навіть було ухвалено в першому читанні.
Частина 2. ПІСЛЯ
Новий Уряд та місцеве самоврядування
Новопризначений Міністр регіонального розвитку та будівництва України(В. Яцуба) не виявив бажання продовжити роботу над реалізацією ухвалених урядом актів з реформи місцевого самоврядування та підвищення кваліфікацій кадрів для його органів. Не були продовжені роботи над погодженням розроблених у Мінрегіонбуді інших законопроектів, натомість була обрана тактика не виконання планових заходів, які мали бути реалізованими відповідно до Плану реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування.
Замість, розроблених відповідно до затвердженої Концепції реформи місцевого самоврядування, проектів законів «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», «Про адміністративно-територіальний устрій», міністерство замовило розробку законопроектів «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації» у вигляді вільного переказу чинних законів. Замість законопроекту «Про адміністративно-територіальний устрій» було підготовлено законопроект «Про державну підтримку добровільного об‘єднання громад».
Проте вкрай низька якість цих законопроектів, велика кількість зауважень до них, що була висловлена з боку науковців, практичних працівників місцевого самоврядування, асоціацій органів місцевого самоврядування стала підставою для їх відхилення Кабінетом Міністрів М.Я. Азарова.
Фактично, протягом 2010 року Уряд та профільне Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, не виконали ухваленого Плану реалізації концепції реформи місцевого самоврядування(Розпорядження №900), не були реалізованими більшість пунктів плану реалізації Концепції формування системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад.
Суттєво було змінено практику застосування Закону «Про асоціації органів місцевого самоврядування». Представників асоціацій перестали запрошувати на засідання Уряду, враховувати їх пропозиції при розробці та прийнятті найважливіших законів, зокрема Бюджетного та Податкового кодексів.
Не скасовуючи рішення попереднього Уряду щодо напрямів реформи місцевого самоврядування, новий Уряд не тільки не виконував ці рішення, а й допустив прямо протилежне децентралізації рішення – позбавив права територіальну громаду Києва на місцеве самоврядування.
Децентралізація влади в Києві, яка передбачалась законопроектом 4463 була перетворена у повну ліквідацію місцевого самоврядування через ухвалення закону «Про внесення змін до Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" щодо порядку утворення районних рад ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2011, N 1, ст.4 )від 7 вересня 2010 року N 2500-VI
Паралельно з обмеженнями прав органів місцевого самоврядування посилювалась вертикаль місцевих державних адміністрацій.
Голови місцевих державних адміністрацій отримали фактично право «вето» на кадрові призначення, що здійснюються в регіонах по лінії центральних органів виконавчої влади.
Таке право їм надає УКАЗ № 542/2010 від 16 квітня 2010 року «Про деякі питання забезпечення здійснення повноважень місцевими державними адміністраціями». Цим Указом доручається Кабінету Міністрів України « забезпечити безумовне виконання міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вимог законодавства щодо погодження з головами місцевих державних адміністрацій призначення та звільнення керівників територіальних органів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, та притягнення в установленому порядку до дисциплінарної відповідальності посадових осіб, які допускають систематичне порушення таких вимог;»
Сам Президент посилив свої впливи на призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій, і в свою чергу посилив вплив голів обласних державних адміністрацій на формування своїх заступників та заступників голів районних державних адміністрації через ухвалення Закону N 2592-VI від 7 жовтня 2010 року
Виборчий закон
10 липня 2010 року Верховна Рада України ухвалила закон N 2487-VI «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»
[7], який став неприємним сюрпризом для багатьох політиків, громадських активістів та громадян, які цікавляться політикою.
Протягом виборчої кампанії 2009 року практично всі політичні лідери говорили про необхідні зміни виборчої системи на місцевих виборах, запровадження «відкритих партійних списків» чи взагалі мажоритарної виборчої системи в одномандатних округах, але після своєї перемоги на виборах Президента, Віктор Янукович сказав, коли і за якою виборчою системою мають пройти місцеві вибори. Саме така система і була прийнята.
Запроваджено «змішану виборчу систему» при залишенні закритих партійних списків.
Введено примусову «партизацію» виборів та виборчого процесу. Від містечка до Верховної Ради АРК висування кандидатів відбувається винятково партійними організаціями(стаття 35).
Частина 3 цієї статті 35 запроваджувала ще одну цікаву та не зрозумілу для усіх норму, яка не корелюється з законом про політичні партії, а саме необхідність реєстрації парторганізації не пізніш як за 365 днів до дня виборів.
Партія отримала право у будь-який час зняти з виборів свого висуванця(ст..45)
Змішана виборча система до райрад та облрад певною мірою увійшла в конфлікт із Конституцією України: проблема статусу депутатів обраних по списках та по округах від територіальних громад. Перші – фактичні представники партій, а другі – територіальних громад, як і передбачено Конституцією(ч.4. ст..140.)
Стаття 22 Закону ігнорує ратифіковану Україною Європейську хартію місцевого самоврядування, яка встановлює що органи місцевого самоврядування є автономними органами публічної влади та не входять в систему , яка очолюється Верховною Радою України. За статтею 22 по всій Україні система виборчих комісій має формуватись згідно до розподілу політичних сил у Верховній Раді України.
Прийнятий закон відразу надавав перевагу на виборах партіям, що увійшли до більшості в Верховній Раді України, в першу чергу найбільшій фракції – Партії Регіонів. Саме ця партія отримала реальну більшістю у більшості виборчих комісій по всій Україні, що й позначилось на перебігу та результатах виборів.
Проте був і більш системний законопроект, який називався «
Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» за № 2709
[8] від 02.07.2008 зареєстрований народними депутатами України – членами Комітету з питань бюджету Деркачем М.І,, Жебрівським П.І., Кирильчуком Є.І., який називали проектом Ю.Тимошенко. Фактично цим проектом вносилась нова редакція Бюджетного кодексу, хоча ця нова редакція спочатку і не виглядала такою революційною.
В пояснювальній записці до цього проекту , щодо питання місцевих бюджетів було написано: «З метою посилення фінансової основи місцевих бюджетів та підвищення ефективності надання суспільних послуг законопроектом передбачено:
- розширення складу доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (зокрема, плата за окремі види ліцензій, збір за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення);
- доповнення переліку доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (зокрема, плата за землю, адміністративні штрафи, податок на нерухомість),
- уточнення складових бюджету розвитку місцевих бюджетів за доходами (включено 10 відсотків податку на прибуток приватних підприємств) і видатками (включено капітальні видатки з деталізацією за напрямами);
- упорядкування видаткових повноважень місцевих бюджетів (зокрема, до видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, включено видатки на позашкільну освіту, утримання зоопарків, центрів соціальної реабілітації дітей-інвалідів, центрів професійної реабілітації інвалідів, центрів соціальних служб для молоді, місцеві програми розвитку комунальної сфери);
- норми щодо особливостей формування бюджетів об’єднань сіл, селищ і міст, що будуть у майбутньому створюватися згідно з законодавством про місцеве самоврядування, та визначено їх взаємовідносини безпосередньо з державним бюджетом.»
Головними новелами цього проекту стало те, що дещо розширювався перелік надходжень до місцевих бюджетів, 10% податку на прибуток підприємств, що знаходяться в територіях мало йти у місцеві бюджети розвитку відповідно до спеціальної форми розрахунку, яку мав розробити Кабмін та для стимулювання об‘єднання громад, у проекті передбачалось, що бюджети об‘єднаних громад(якщо такі будуть створюватись) отримують права на формування бюджету, а також прямі відносини з державним бюджетом, як міста обласного значення.
Фактично останнє положення заперечень не викликало, оскільки це теоретично могло дати поштовх добровільному об‘єднанню громад.
Що стосується податку на прибуток підприємств, що мав надійти в бюджети розвитку, то тут не має однозначної відповіді, адже громади та регіони за цим податком настільки різні, що багаті мали стати ще багатшими, а бідніше – ще біднішими. Адже наприклад Дніпропетровська область мала такого податку 1700 грн на душу населення, а Вінницька лише 170 гривень. А в самій Вінницькій області в місті Немирів збирається понад половина податків області.
Проте після прийняття проекту в першому читанні 18 вересня 2008 року до проекту не повертались майже пів-року, лише після наради Прем‘єр-міністра з сільськими головами в травні 2009 року законопроект було проголосовано остаточно 23.06.2009 року з новими принциповими змінами, головними з яких стали:
-переведення усіх місцевих бюджетів територіальних громад на прямі розрахунки з державним бюджетом(як для міст обласного значення);
-запровадження сплати податку з доходів громадян за місцем проживання фізичної особи.
Запровадження і першої і другої новації було зустрінуте політикумом та самим місцевим самоврядуванням дуже суперечливо. По-перше виник сумнів у можливості та доцільності прямих відносин понад 11000 місцевих бюджетів з державним, по-друге перерозподіл коштів на користь бюджетів міст районного значення, селищ та сіл від районних бюджетів породжував проблему досягнення домовленостей між міськ та сільрадами і райрадою щодо фінансування таких об‘єктів, як рай лікарня. По-третє перераховування податку з доходів громадян за місцем їх реєстрації загрожувала великими втратами для бізнесу і могла привести до обмеження руху робочої сили.
Все це призвело до повернення Президентом України прийнятого закону до Верховної Ради України із зауваженнями в самий розпал передвиборчої кампанії. В результаті 01.12.2009 року Верховна Рада скасувала, ухвалений раніше закон , який мав затвердити нову редакцію Бюджетного кодексу.
Натомість після обрання Президентом В. Януковича та призначення М. Азарова Прем‘єр-міністром досить швидко з‘явився новий проект Бюджетного кодексу уже від нового Уряду за № 6495
[9] від 08.06.2010 .
На відміну від попередньої ситуації, цей проект було схвалено майже блискавично.
17 червня проект схвалено в першому читанні, 08 липня в цілому. Звичайно, як і попередній законопроект , проект Уряду Азарова також не став реформаторським і в основному направлений на деяке уточнення норм і головне зменшення ролі парламенту у бюджетному процесі. Новий закон здійснив багато резонних уточнень як термінів, так і формулювань, що застосовуються в попередньому законі. Однак не всі уточнення зроблено, а деякі з нових не є вдалими.
Так, відповідно до п.22 ч.1 статті 2 дотація вирівнювання – це міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету який його отримує. Хоча йдеться про заходи держави щодо забезпечення бюджетної спроможності органів місцевого самоврядування громад з низькими доходами місцевих бюджетів виконувати покладені на них законодавством завдання.
Коефіцієнт вирівнювання, визначений у п. 27 як «показник, який використовується для розрахунку обсягу коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, з метою стимулювання нарощування доходів місцевих бюджетів у процесі бюджетного планування», хоча метою тут є, на нашу думку, приведення бюджетної забезпеченості органів місцевого самоврядування до рівня, який дозволяє їм виконувати визначені законодавством завдання.
Визначення в п.47 програмно-цільового методу створює враження, що інші методи бюджетування не спрямовані на досягнення конкретних результатів і не передбачають оцінки ефективності використання бюджетних коштів у бюджетному процесі.
Пункти 4, 10 і 34 статті 2 дублюють усі положення статті 5 «Структура бюджетної системи».
Зі змісту частини 1 статті 66 виходить, що доходи, які зараховуються до всіх обласних бюджетів, призначені «для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних програм Автономної Республіки Крим, (авторами випущено областей,) територіальних громад».
В той же час відсутні визначення таких пропонованих проектом понять як мобілізаційна підготовка місцевого значення (згадана в пункті 5 частини першої статті 87 та пункті 17 частини першої статті 91), позабюджетні рахунки для розміщення бюджетних коштів та благодійні внески як доходи бюджетних установ (стаття 13)тощо, що створює умови для зловживань.
Цілу низку новел до Бюджетного кодексу присвячено унормуванню державних та місцевих запозичень.
Відповідно до абзацу 2 частини 1 статті 16 «Кабінет Міністрів України визначає умови здійснення державних запозичень, у тому числі вид, валюту, строк та відсоткову ставку державного запозичення». Хоча, оскільки умови здійснення запозичень визначаються ринком, то Кабмін мав би не визначати умови (зокрема відсоткову ставку) наперед, а затверджувати парафовані угоди з цих питань.
Частиною 2 пропонується, щоб «Кредити (позики), що залучаються державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм (проектів)» не потребували ратифікації, якщо інше не встановлено законом. На нашу думку, це містить загрозу тихого втягування України урядовими угодами в кабалу до тієї чи іншої держави.
Частиною 3 передбачено, що «Право на здійснення місцевих запозичень у межах, визначених рішенням про місцевий бюджет, з урахуванням статті 74 цього Кодексу, належить Автономній Республіці Крим, територіальній громаді міста в особі керівника місцевого фінансового органу за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міської ради». На наш погляд, керівник місцевого фінансового органу, легітимність якого для таких дій виглядає сумнівною, міг би готувати проекти таких документів на підпис голові Ради міністрів АРК або відповідному міському голові.
Частиною 5 передбачена можливість відмови Міністра фінансів від суверенного імунітету в судових справах, пов’язаних з поверненням кредитів, отриманих приватними структурами під держгарантії, а частиною 7 - повноваження Міністра фінансів без рішення Верховної Ради і навіть Кабміну здійснювати правочини з державним боргом, включаючи обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж державних боргових зобов’язань. Це створює передумови для корупційних дій для чиновника, уповноваженого одноосібно приймати такі рішення, тим більше, що частиною першою цієї ж статті 16 передбачено виконання таких правочинів також особою, що виконує обов’язки Міністра фінансів.
Те саме, щоправда за рішенням ВР АРК або місцевої ради (без виконкому і голови!) передбачено для керівника місцевого фінансового органу, який, крім того, частиною 8 тієї ж статті 16 уповноважується за рішенням ради (але без виконкому і голови!) розміщувати кошти місцевого бюджету на депозитах, купувати цінні папери. Все це видається сумнівним через загрозу корупційних дій на шкоду громаді.
Статтею 74 , ч. 2, передбачено погодження обсягів та умов здійснення місцевих запозичень з Міністерством фінансів (хоча частиною 4 передбачено, що держава за місцевими зобов’язаннями відповідальності не несе!). Чи не краще для усунення можливості корупційних дій такі обсяги та умови визначити в законі про місцеве самоврядування або принаймні постановою Кабміну (частину їх вже визначено тут же в частинах 6 і 7)? Мінфін міг би тільки реєструвати укладені угоди, перевіряючи при цьому їх відповідність вимогам законодавства, як це передбачено частиною 3 цієї статті.
Корупційні загрози вбачаються також у новелах щодо надання державних гарантій на запозичення суб’єктів господарювання.
Так, статтею 17 ч. 1 передбачено надання таких держгарантій одноособово Міністром фінансів (або особою, що виконує його обов’язки). При цьому, хоча частиною 4 заборонено надання гарантій, якщо джерелом повернення боргових зобов’язань передбачаються кошти держбюджету, частина 7, по суті, спростовує таку заборону.
Частиною 10 передбачено можливість судової відмови державі чи територіальній громаді за кредитами, залученими під державну чи місцеву гарантію, але не визначено підстав для такого рішення суду, що уможливлює зловживання. Слід було б вказати в Кодексі такі умови.
Частиною 14 передбачено можливість відмови від стягнення заборгованості не тільки на підставі рішення суду не на користь держави, але й якщо «стягнення якої в судовому порядку є неможливим або недоцільним». При цьому не визначено суб’єкта такої відмови і критеріїв для прийняття відповідного рішення.
Частиною 1 статті 18 пропонується граничні обсяги місцевого боргу та місцевих гарантій визначати на кожний бюджетний період у рішеннях місцевих рад про місцевий бюджет. З міркувань недостатньої кваліфікованості багатьох місцевих урядовців і депутатів виглядає доцільним максимальні граничні рівні місцевих гарантій для рівнів місцевого самоврядування передбачати в законі про Державний бюджет, надаючи можливість відповідним місцевим радам для дальших їх обмежень.
Серед корупційних загроз можна відзначити також новелу до статті 13 щодо запровадження (чи узаконення) благодійних внесків у складі доходів бюджетних установ. Це змушує згадати про спробу Київської міської державної адміністрації подібним чином зробити платними послуги комунальних медичних установ.
У цій же статті частиною 9 одночасно з підтвердженням заборони створення позабюджетних фондів, що були колись інструментом зловживань, запроваджується можливість «відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів» без розкриття змісту таких позабюджетних рахунків у статті 2 або інших статтях закону.
Стаття 71 привертала увагу наміром авторів проекту БК надати органам місцевого самоврядування право встановлювати додаткові місцеві ставки податку на прибуток підприємств. Однак таке право не витікає із бюджетного кодексу і тому його реалізація напряму залежала від податкового закону:
«1) податок на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності) відповідно до додаткових ставок такого податку, у розмірах, визначених законом з питань оподаткування;
При цьому надходження від податку на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності) відповідно до додаткових ставок такого податку, встановлених районними радами, розподіляються у розмірі: 30 відсотків - до бюджетів розвитку бюджетів сіл, селищ, міст районного значення; 70 відсотків - до бюджетів розвитку районних бюджетів;»
Прийняття Податкового кодексу скасувало цю норму, яка мала по суті суттєво обмежити рух капіталу та додатково обтяжити бізнес через ускладнення адміністрування податків.
Оцінити всі переваги та недоліки нового БК можна буде оцінити уже десь у вересні-жовтні поточного року, адже саме в цей період уже буде видно наскільки вистачає чи ні коштів у місцевих бюджетах. Адже зараз, після ухвалення податкового кодексу досить активно йде згортання малого бізнесу, який сплачував податки у місцеві бюджети.
Слід також зауважити, що з статті 7 Бюджетного кодексу пропонується вилучити принцип відповідальності учасників бюджетного процесу за їх дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.
Отже, прийнятий Бюджетний кодекс , так само, як і проект кодексу від Тимошенко Ю. навряд чи можна назвати реформаторськими, як це було при ухваленні кодексу 2001 року.
Закон «Про регулювання містобудівної діяльності».
Новий закон «Про регулювання містобудівної діяльності» має суттєві відмінності від раніше чинного закону «Про планування та забудову територій» та закону «Про основи містобудування» до внесення у нього змін цим законом 27.02.2011 року.
Одним із найбільших здобутків нового закону є безстроковість генеральних планів. Життя на місці не стоїть зате стоятимуть генплани.
Ще одним «проривом» нового правового регулювання є суттєве обмеження прав представницьких органів місцевого самоврядування і переведення важливих процедур щодо виділення земельних ділянок до компетенції виконкомів, а також практично повне усунення громадськості від впливу на планування та забудову поселень, а особливо на вирішення питання щодо розміщення певного будівництва на території поселення чи в безпосередній близькості до нього.
Прийняття закону з назвою «Про регулювання містобудівної діяльності», яка безмірно розширює предмет правового регулювання закону до рівня кодексу, руйнує усталену практику розвитку законодавства і створює небезпечний прецедент - одним законом порушити цілу систему законодавства, що склалася.
Закон втрутився у сферу повноважень органів місцевого самоврядування.
Зокрема цим законом введена нова редакція статті 12 закону «Про основи містобудування»:
«Стаття 12. Компетенція сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у сфері містобудування
До компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів.
Крім повноважень, зазначених у частині першій цієї статті, відповідна місцева рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.»
Фактично законом тепер вимагається створення у виконкомах сільських рад нового органу, де мають працювати професійні кадри. Але це зробити буде майже не можливо, адже із близько 11 тисяч сільських та селищних рад, понад половина має населення до 1000 осіб, і у більшості з них не те що не має архітектора, але й навіть виконкому. Понад 90% бюджету таких рад і так іде на зарплату посадовим особам місцевого самоврядування тому розширювати штат при дотаційності бюджету понад 50% і тотальній бюджетній економії, що впроваджується зараз в Україні взагалі не зрозуміло.
Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» по новому визначає найважливіші типи містобудівної документації, які є необхідними і для сільської громади(стаття 1).
Найбільш важливою нормою, яка в принципі може відкрити дорогу до співфінансування розробки містобудівної документації є частина 4 цієї статті, але слід пам‘ятати, що її застосування в частині залучення до цих робіт коштів потенційних інвесторів є не таким простим, адже є антикорупційне законодавство, яке будь-яке сприяння підприємцю перед іншими визнає корупційною дією.
Законом тепер визначається, що «планування територій на регіональному
[10] рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів.» , а «планування територій на місцевому
[11] рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території.»
Ще однією важливою новелою зак
