04.02.2011
Про проблеми законодавчого забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики в Україні
Про проблеми законодавчого забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики в Україні
1. Вступ
Зміна підходів до формування та реалізації державної регіональної політики обумовлена низкою зовнішніх та внутрішніх викликів, які є визначальними для майбутнього України.
1) Розгортання глобальних, світових процесів таким чином, що суттєво змінюється міжнародний ринок розподілу праці, наростає конкуренція за всі види ресурсів, у першу чергу енергетичні, не тільки ускладнює умови для розвитку України, але й веде до втрати нею переваг свого геополітичного розміщення, як транзитної держави, мосту між Заходом і Сходом, між Північчю та Півднем Європи.
2) Відставання України від розвинутих країн за показниками якості життя громадян, рівня інвестиційної привабливості, конкурентоздатності та розвиненості інноваційного середовища продовжує стрімко наростати. Україна в Європі займає передостаннє місце за рівнем бідності.
3) Створення потенційного напруження на українських кордонах, через формування сусідніми державами на прилеглих до державного кордону України територіях центрів зростання, що призводить до відтоку трудових, інтелектуальних та інших ресурсів з прикордонних регіонів України, додаткової соціальної напруги у цих регіонах.
4) Відсутність сформованих загальнонаціональних, визнаних суспільством цінностей, які зміцнювали б єдність держави; загальнодержавного політичного, економічного, мовного, культурного, інформаційного простору.
5) Політична структуризація регіонів і намагання використати її разом з проблемами регіонального розвитку, економічними, соціальними, культурними, ментальними та іншими відмінностями між регіонами для загострення політичного протистояння, як на національному рівні так і міжрегіональних відносинах.
6) Відсутність адекватної державної регіональної політики, ще більш посилила ризики та негативні тенденції українського життя: наростання асиметрії в рівнях розвитку регіонів, деградацію села, кризу міської поселенської мережі, скорочення кількості та погіршення якості трудового потенціалу, посилення міграції з багатьох регіонів України працездатного населення, особливо молоді за межі України.
2. Характеристика законодавчого забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики в Україні.
Законодавчо питання регіональної політики набуло юридичного змісту з дня ухвалення Указу Президента України № 341/2001 «Про Концепцію державної регіональної політики» 25 травня 2001 року.
Загалом цей документ мав більш теоретично-методичний характер і не містив головного – способу його виконання та індикаторів для моніторингу, а механізми реалізації державної регіональної політики не мали інноваційного характеру і адекватного фінансового забезпечення.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2001 р. N 437-р «Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики» затверджено план заходів з реалізації Концепції, який передбачав здійснити цілу низку організаційних заходів та підготувати необхідні проекти законів.
Відтак станом на 24.01.2011 року в Україні у сфері регіонального розвитку діють такі Закон України, які в тій чи іншій мірі регулюють питання формування та реалізації державної регіональної політики:
N 2411-VI від 01.07.2010 р. «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»;
N 2404-VI від 1 липня 2010 року «Про державно-приватне партнерство»;
№ 2856-ІV від 08.09.2005 р. «Про стимулювання розвитку регіонів»;
№1621-IV від 18.03.2004 р. «Про державні цільові програми» ;
№1602-III від 23.03.2000 р. «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України»;
№ 1699-III від 20.04.2000 р. «Про планування і забудову територій»;
№3059-III від 07.02.2002 р. «Про Генеральну схему планування території України».
Проте, не зважаючи на досить широкий перелік законів у сфері аналізу, система законодавчого забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики відповідно до кращого європейського та світового досвіду так і не створена.
Чинні на сьогодні закони ухвалювались в різних час, на основі різних концепцій та вирішення локальних завдань, тому не є взаємодоповнюючими та гармонізованими.
Найбільш загально загальні засади регіональної політики визначає закон
N 2411-VI «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р., який містить окрему статтю:
« Стаття 4. Засади внутрішньої політики у сферах розвитку місцевого самоврядування та стимулювання розвитку регіонів
1. Основними засадами внутрішньої політики у сферах розвитку місцевого самоврядування та стимулювання розвитку регіонів є:
утвердження місцевого самоврядування як фундаменту народовладдя, розширення повноважень місцевих рад шляхом децентралізації функцій органів державної влади, гармонізація загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів;
реформування міжбюджетних відносин на користь місцевого самоврядування, створення умов для розвитку економічної самостійності регіонів;
удосконалення системи адміністративно-територіального устрою на принципах економічної самодостатності та доступності адміністративних (управлінських) і соціальних послуг споживачам цих послуг;
зміцнення матеріальної бази органів місцевого самоврядування та підвищення рівня їх ресурсного забезпечення;
посилення відповідальності представників органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів перед територіальними громадами, що їх обрали;
розроблення та впровадження проектів міжрегіональних економічних зв'язків і транскордонного співробітництва, спрямованих на підвищення конкурентоспроможності регіонів як основи їх динамічного розвитку;
зміцнення економічної інтеграції регіонів з використанням переваг територіального поділу і кооперації праці;
створення ефективних механізмів забезпечення активної участі територіальних громад та органів місцевого самоврядування у формуванні та реалізації державної регіональної політики;
досягнення високої функціональної спроможності кадрового потенціалу регіонів, передусім шляхом створення системи і технологій залучення інвестицій для підготовки високопрофесійних управлінських кадрів.»
Фактично цитована стаття визначає сферу компетенції класичного міністерства «регіонального розвитку» в європейському розумінні цього слова і має стати реально компетенцією Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України.
Закон «Про стимулювання розвитку регіонів»
Закон «Про стимулювання розвитку регіонів»(далі ЗСРР)
N 2850-IV було ухвалено 8 вересня 2005 року на підставі Концепції державної регіональної політики затвердженої Указом Президента України № 341/2001 «Про Концепцію державної регіональної політики» від 25 травня 2001 року.
Предметом ЗСРР законодавець визначив:
«правові, економічні та організаційні засади реалізації державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій».
Відповідно до ЗСРР реалізація державної регіональної політики здійснюється на основі таких документів:
Державна стратегія регіонального розвитку – затверджується Урядом України;
Регіональні стратегії розвитку – затверджуються відповідно Верховною Радою АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Проблема 1. Не відповідність чи суперечливість ДСРР та РСР.
Формально регіональні стратегії можуть мати зовсім інші пріоритети, ніж ДСРР, оскільки відповідно до частини 4 статті 3 ЗСРР, регіональні стратегії затверджуються « з урахуванням норм, закладених у державній стратегії регіонального розвитку,».
Жодних вимог, щодо порядку узгодження в РСР державних , регіональних та місцевих інтересів, закон не містить, погодження пріоритетів СРР із пріоритетами , визначеними для регіону ДСРР не відбувається.
Натомість ЗСРР визначає, що «Узгодження діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері державного стимулювання розвитку регіонів, виконання регіональних стратегій розвитку здійснюється на основі угод щодо регіонального розвитку,».
Тобто в наявності є певна логічна суперечність – вимог щодо узгодження ДСРР та РСР між собою не має, так як не має процедури підготовки та узгодження з регіонами самої ДСРР, зате в подальшому «узгодження діяльності» забезпечується угодами щодо регіонального розвитку.
Звідси не можливо зрозуміти, який з документів для регіонального розвитку має пріоритет: регіональна стратегія розвитку чи угода?
Якщо повернутись до іноземного досвіду, то можна побачити, що наприклад у Франції угода між урядом та регіоном має характер планувального документу, який погоджується та підписується двома сторонами і відтак виконує роль «регіональної стратегії розвитку» в українському розумінні.
Проблема 2. ЗСРР не визначає порядку реалізації та фінансування ДСРР і РСР.
Статті 4 – 5 ЗСРР присвячені угодам щодо регіонального розвитку. Зокрема стаття 4 встановлює, що « Угода щодо регіонального розвитку передбачає:
спільні заходи центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з реалізації в регіоні державної стратегії регіонального розвитку;
спільні заходи центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з реалізації регіональної стратегії розвитку;»
Далі йде мова щодо мінімального змісту угоди та порядку її укладання чи дострокового припинення. Але ні в цих статтях, ні в інших не йде мова про порядок реалізації , фінансування та моніторингу результативності заходів з регіонального розвитку, які реалізовуються або державою або регіоном відповідно до ДСРР чи РСР.
Крім того, якщо у тій же Франції за регіональним рівнем закріплено суттєві самостійні джерела доходів, які дають змогу формувати свої видатки розвитку та планувати виконання спільних заходів розвитку разом із державою, то фінансові ресурси регіонів в Україні де-факто є обмеженими і не дають змоги забезпечити навіть дворічне планування. Так само законом не встановлюються гарантії фінансування заходів по угоді на середньо строкову перспективу.
Адже ні цей закон ні Бюджетний кодекс не встановлюють окремого порядку фінансування заходів згідно згаданих угод.
Проблема 3. Закон не вирішує ні питання стимулювання регіонального розвитку ні розв‘язання проблеми депресивності територій.
Як уже було сказано вище, ЗСРР не передбачає сучасних інструментів стимулювання регіонального розвитку, через наприклад «точки росту», перепрофілювання старопромислових районів, створення індустріальних чи наукових парків, тощо; не встановлює порядок залучення до процесу розробки РСР різних суб‘єктів розвитку, не визначає стабільних та прогнозованих джерел фінансування заходів з регіонального розвитку.
Поряд з цим, не зважаючи на те, що більшість статей закону 5 із 13-ти, присвячені проблемам депресивності територій, реальних інструментів подолання депресивності закон не визначає і це напевне логічно, оскільки підходи щодо визначення депресивності територій, закладені у законі є не достатньо аргументованими.
З цього можна зробити такі висновки:
1. Юридичний зміст ЗСРР не відповідає меті, означеній в преамбулі закону.
2. Інструментарій з регіонального розвитку у вигляді угоди щодо регіонального розвитку між урядом та регіоном(в особі представницького органу) є не достатньо чітко означеним і таким, що охоплює широкий спектр проблем регіонального розвитку, які слід вирішувати.
3. Застосування не чітко визначеного терміну «депресивна територія» гальмує застосування державного стимулювання вирішення проблем депресивності. Крім того міжнародний досвід показує, що вирішення проблем регіонального розвитку, у тому числі депресивних територій потребує застосування інструментів стимулювання точок зростання, використовуючи території проривного розвитку, як локомотив для інших територій.
4. ЗСРР не використовує базові складові для розробки та реалізації стратегій, як Генеральна схема планування території України, схеми планування територій областей, тощо.
Закон України №1621-IV від 18.03.2004 р. «Про державні цільові програми»
Цей закон, що був ухваленим ще до прийняття закону «Про стимулювання розвитку регіонів», визначає загальні вимоги щодо підготовки державних цільових програм, які в першу чергу носять галузевий чи секторальний характер. У статті 3 «Класифікація державних цільових програм» є лише загальна норма, що « Державні цільові програми можуть бути спрямовані на розв'язання інших проблем, у тому числі регіонального розвитку, що мають державне значення.»
Але процес підготовки, взаємоузгодження програми з державними та регіональними стратегічними документами має свої особливості, відмінні від підготовки галузевих програм, що не знаходить свого відображення в цьому законі.
Так само у законі не відображено координуючі функції у розроблені програм регіонального розвитку центрального органу виконавчої влади у сфері регіональної політики.
Закон №1602-III від 23.03.2000 р. «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України».
Цей закон, ухвалений понад 10 років тому є чи не єдиним законом, до якого за весь цей період не було внесено жодної зміни.
Відтак він не враховує нові планувальні документи, які з‘явились в Україні за останній період, зокрема у сфері регіонального розвитку. У цьому законі не знайшли відображення ув‘язка регіональних прогнозних та програмних документів із регіональними стратегіями розвитку, схемами планування території регіонів.
3. Міжнародна практика
Проблемам регіональної політики чи політики регіонального розвитку було звернуто велику увагу урядів фактично лише в другій половині 20-го сторіччя, коли стрімкі технологічні зміни дали неочікувані результати: промислово розвинені регіони, традиційні для індустріального суспільства стали занепадати і до проблеми даси пропорцій між промисловими та сільськогосподарськими регіонами додались проблеми «старопромислових» районів.
Відтак почав відбуватись перехід від «галузевого» розвитку до «регіонального», в національних державах стали формуватись власні законодавчі системи, що вибудовували свої моделі регіонального розвитку, але які мають між собою багато спільного:
· наявності інвестиційних програм, що ведуть до економічного зростання кожного регіону держави;
· запровадження чіткої системи прогнозних та планувальних документів регіонального розвитку;
· створення системи координації інвестицій та програм, що реалізуються в регіональному вимірі;
· залучення до процесу планування та реалізації програм регіонального розвитку широкого кола місцевих суб‘єктів;
· створення чітких та прозорих правил фінансування регіонального розвитку;
· встановлення індикаторів моніторингу регіонального розвитку , способів оцінки регіонального розвитку та адекватного державного реагування.
Більшість країн старих членів Європейського Союзу мають сформовану протягом багатьох десятиріч власну модель регіональної політики та систему її законодавчого забезпечення, натомість нові держави-члени формували свою систему законодавства з регіонального розвитку протягом кількох років, перед вступом до Європейського Союзу і отримали дуже вражаючі результати.
Про підходи до правового регулювання формування та реалізації політики регіонального розвитку у державах-нових членах ЄС можна зрозуміти із національних законів цих держав, що є в українському перекладі:
· Польща , Закон «Про принципи підтримки регіонального розвитку»
· Румунія, Закон «Про регіональний розвиток в Румунії»
· Словенія, Закон «Про збалансований регіональний розвиток»
· Угорщина, «Про регіональний розвиток та планування землекористування»
Важливою, з точки зору розуміння європейських підходів до фінансування регіонального розвитку є ПОСТАНОВА (ЄС) № 1080/2006 від 5 липня 2006 р. „Про Європейський фонд регіонального розвитку та скасування Постанови (ЄС) № 1783/1999”
Фактично в кожному із вказаних вище законів визначаються:
цілі регіональної політики держави, встановлюється ієрархічна система планувальних документів, визначаються території підтримки, регулюються повноваження органів, що відповідальні за розробку та реалізацію планувальних документів розвитку, визначаються інституції відповідальні за здійснення проектів та програм регіонального розвитку, встановлюються джерела та порядок фінансування проектів розвитку, визначаються загальні вимоги щодо створення системи моніторингу регіонального розвитку. Обов‘язковим елементом цих законів є також забезпечення участі в процесі розробки планувальних документів усіх зацікавлених суб‘єктів – від виконавчої влади до органів місцевого самоврядування, громадських організацій та підприємців.
4. Проблеми регіонального розвитку і можливі напрями їх вирішення
Як фіксує українська статистика, асиметрія розвитку регіонів в Україні за останні 20 років не зменшується, а навпаки нарощується. Фактично серед українських регіонів виокремилось декілька груп з різним рівнем урбанізації та обсягом