23.11.2010
Як нам облаштувати Україну
З часу першої спроби реформувати адміністративно-територіальний устрій (АТУ) минуло три роки. З огляду на середньостатистичну циклічність повернення до обговорення суспільством раніше відкинутих ідей, термін жалюгідний — здебільшого для цього у XIX—XX століттях потрібна була зміна покоління. Однак ми живемо в епоху глобалізованого суспільства. Виклики, що постають перед Українською державою, надто великі, аби дозволити собі розкіш чекати добрих два десятки років, сподіваючись, що проблеми, в українських традиціях, «розсмокчуться». Можна було б ще десяток років говорити про адміністративні казуси на кшталт «місто в місті», якби не вимоги економічного характеру.
Нераціональний адміністративно-територіальний устрій в Україні став серйозно шкодити інвестиційній діяльності. Адже за останні три роки вартість зем¬лі різко зросла, більшість привабливих земельних ділянок у містах давно продані чи здані в довгострокову оренду переважно під офіси, заклади торгівлі та розваг. Бізнес нарешті став цікавитись і виробництвом. І ось тут він наштовхується на непросту земельно-адміністративну ситуацію. Більш-менш привабливі ділянки можна знайти лише за околицями міста, однак у безпосередній близькості до нього — виробництву потрібні робоча сила та інженерні комунікації. Земля перебуває в юрисдикції сільради, однак за межами забудови села, тому, згідно із Земель¬ним кодексом, розпоряджається нею районна рада: вважай — голова райдержадміністрації. Міський голова зацікавлений принаймні в тому, щоб підприємство розміщувалося в місті, оскільки це — податки, в першу чергу — плата за землю. А зміна цільового призначення землі — прерогатива вже області. Інтереси сторін, очевидно, не збігаються, і для їх зближення застосовується традиційний спосіб «змащення» коліщаток адміністративного механізму. Вітчизняні та російські підприємці звикли до таких правил гри, а ось стратегічний інвестор дивується, навіщо вище керівництво країни закликає його вкладати гроші в непевний бізнес.
Роки, що відділяють нас від «теплої» зустрічі автора попереднього варіанту адміністративно-територіальної реформи Романа Безсмертного із земляками в Макарові, не минули безслідно. Численні робочі групи, фахівці, політики працювали над різними варіантами удосконалення АТУ. Проаналізовано і пропозиції вітчизняних політиків, і досвід реформ в інших країнах, причому не завжди і не в усьому вдалих. Висновок, який практично підтримують усі фахівці: зміни в адміністративно-територіальному устрої повинні ґрунтуватися на певних концептуальних засадах і не копіювати сліпо досвід жодної з країн світу.
Але насамперед про умови, які ставляться перед архітекторами реформи. Вона повинна бути максимально політично нейтральною, що у вітчизняному розумінні означає: успіхи чи поразки не повинні бути надто очевидними, всі політичні мегагравці мають отримати свої вигоди. По-друге, вона має бути не дорогою, у мінфінівському варіанті — взагалі безплатною, хоча фінансове відомство, яке пережило успіх бюджетної реформи, може виділити певну дещицю, непомітну на тлі соціальних виплат.
Ще одна умова — зміни не повинні бути болючими для електорату, адже вибори в нас перманентні. Більше того, бажано, аби виборці і не особливо помітили, що реформа відбулася. Вкрай бажано нейтралізувати категорію чиновників, які безперечно втратять внаслідок реформи. Тому очевидно, що здійснювати реформу одразу на всіх рівнях адміністративних щаблів рівнозначно політичній смерті. А ось привернути на свій бік регіональну еліту — вкрай бажано. З нею зарозумілий Київ і так рідко веде розмови по-людськи, без імперативу та нездійснених апріорі наказів. І, нарешті, «священна корова» — Конституція — повинна залишитися незайманою. Отож політикам доведеться продемонструвати своє вміння пробігти між крапельками.
Для побудови раціональної системи адміністративної влади необхідно насамперед визначитись із термінами. Для потреб адміністративно-територіального устрою оперують поняттям «адміністративно-територіальна оди¬ниця» (далі — АТО) — частина території України, в якій створюються владні структури: місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. У цьому плані конституційні поняття «місто», «селище», «село» не завжди можуть вважатися за АТО. Це є поселення, тобто територія компактного проживання мешканців, але це не означає, що на цих рівнях мають бути владні структури. До прикладу — в Україні понад 27 тис. сіл та селищ, однак лише 11 тис. сільських рад.
Щоб визначити, які є умови створення АТО, слід розглянути взагалі вимоги до організації адміністративно-територіального устрою. Найважливіші такі:
— узгодженість системи адміністративно-територіальних одиниць, створених для здійснення місцевого самоврядування, з територіальною структурою місцевих органів виконавчої влади та інших органів влади. Це означає, що коли органи самоврядування створюються на рівні району, то місцева державна адміністрація не може створюватися на рівні міжрайонному (це до питання існування міжрайонних судів). Система управління повинна бути універсальна;
— повсюдність юрисдикції органів державної влади та місцевого самоврядування на територіях відповідних АТО. Тобто межі однієї громади повинні бути межами іншої громади. Виняток можуть становити лише окремі території, що отримують спеціальний статус відповідно до окремого закону, — на яких створюються спеціалізовані адміністрації. Приклад — Чорнобильська зона;
— територія адміністративно-територіальної одиниці може розміщуватися лише в межах території однієї адміністративно-територіальної одиниці вищого рівня. Наразі є ряд прикладів недотримання цього принципу: місто Славутич, що входить до Київ¬ської області, хоча територіально розміщується в Чернігівській. У Луганській області трапляються випадки, коли місто, яке адміністративно підпорядковане іншому місту, територіально перебуває в іншому сільському районі.
— при визначенні повноважень для органів публічної влади щодо кожного рівня АТО потрібно застосовувати принцип суб¬сидіарності, тобто близькості до споживача соціальних послуг;
— наявність для кожного рівня АТО повноважень, у т.ч. галузевих, які є домінуючими відносно інших рівнів у бюджетному, кадровому та політичному розрізах, що виправдовує створення такого рівня АТО;
— кількість суб’єктів управління, координації чи контролю з боку держави, що перебувають у сфері впливу кожного органу публічної влади, повинна відповідати критеріям ефективного менеджменту. Оптимальна кількість об’єктів управління чи контролю — 7—20;
— адміністративно-територіальний устрій має максимально відповідати рекомендаціям ЄС щодо системи статистичних одиниць. Звичайно, це тільки рекомендації, однак при прийнятті рішення щодо фінансування регіональних проектів зі структурних фондів ЄС відповідність адміністративно-територіальних одиниць параметрам, які закладені в системі статистичних одиниць ЄС, відіграє важливу роль. Найбільш вживана система в Єв¬ропі — NUTS. Відповідно до неї, до NUTS1 належать АТО з чисельністю населення понад 3 млн. До NUTS 2 — регіональні утворення — АТО з понад 800 тис. чол. Адміністративно-територіальні одиниці чисельністю від 150 до 800 тис. жителів належать до NUTS3.
Якщо вимоги, які висуваються до системи адміністративно-територіального устрою, досить жорсткі, то щодо самих адміністративно-територіальних одиниць набір критеріїв їх створення має, швидше, настійливо рекомендаційний характер, оскільки всіх їх задовольнити може не кожне адміністративно-територіальне утворення. Отож, при прийнятті рішення щодо утворення адміністративно-територіальної одиниці має братися до уваги відповідність її таким вимогам:
1) Повна і виключна компетенція органів публічної влади одного рівня: місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування мають бути спроможними у кадровому, інфраструктурному, фінансовому плані виконувати повноваження, визначені за відповідним рівнем АТО. Це означає, що якщо якесь повноваження належить до певного рівня, то створена на території адміністративно-територіальна одиниця повинна сама бути спроможна виконувати це повноваження, а не передоручати його іншій АТО.
2) Територія адміністративно-територіальної одиниці — нерозривна. У межах території АТО не може бути інших адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня. Не може бути анклавів та ексклавів. Адміністратив¬ний центр АТО, як правило, має бути максимально близько розміщений до її географічного центру;
3) Невисокий рівень дотаційності місцевих бюджетів — дотації не повинні знижувати стимул до нарощування податкової бази, закріпленої за бюджетом АТО.
4) Універсальність АТО — диспропорції по території не повинні бути великими в межах одного рівня АТО. Це потрібно для того, щоб можна було порівнювати різні АТО і виробляти єдину трансфертну політику держави.
5) Стійкість до політичних, демографічних, економічних викликів, відсутність внутрішніх чинників власної дезорганізації — одна з найважливіших умов. Якщо АТО може зникнути внаслідок зменшення кількості жителів чи розпастися через політичні або міжетнічні протистояння, то кошти, вкладені у бюджетну інфраструктуру такого АТО, виявляться марними.
6) Узгодженість кількості отримувачів публічних послуг із галузевими нормами навантаження на бюджетні установи та бюджетними спроможностями фінансування цих установ. Це один із запобіжників проти марнотратства, коли, наприклад, у селі, що налічує 200 мешканців, будується школа на 300 дітей або палац культури.
7) Організація органів місцевого самоврядування в адміністративно-територіальній одиниці має забезпечувати належне представництво та політичну спромож¬ність прийняття соціально-вразливих рішень (у частині місцевих податків та зборів, тарифів, штрафів, санкцій). Місцеве самоврядування починається там, де обрані депутати не бояться брати на себе політичну відповідальність за непопулярні, але необхідні рішення, наприклад щодо штрафів, податків чи затвердження правил забудови.
8) Взаємодоповнюваність — в АТО, особливо вищих рівнів, повинні дотримуватися пропорції між багатими та бідними складовими, вузькоспеціалізованими населеними пунктами та територіями з диверсифікованими функціями, що сприятиме територіальній справедливості, забезпеченню більш рівного доступу до публічних послуг. При застосуванні такого критерію згладжуються диспропорції між АТО, розмивається ґрунт для політичних спекуляцій на тему — хто кого годує.
Які реальні наслідки надання статусу АТО? До всіх органів публічної влади, як місцевого самоврядування, так і територіальних органів виконавчої влади, утворених на базі адміністративно-територіальних одиниць кожного рівня, застосовуються:
— єдині вимоги як щодо компетенцій, так і щодо застосування соціальних стандартів, які визначаються безпосередньо законом;
— прямі комунікативні відносини з центральними органами влади;
— єдина система статистичної звітності.
Для бюджетів органів місцевого самоврядування, створених на базі АТО, застосовуються прямі міжбюджетні відносини з дер¬жавним бюджетом.
Виходячи з набору таких умов як для конкретних АТО, так і для самого устрою, можна визначити можливі варіанти побудови адміністративної конструкції влади на території. Політикум і експертне середовище дійшли згоди, що це має бути три¬рівнева система. Базовий рівень — громада, субрегіональний — район, регіональний — область. Однак якщо область взагалі немає потреби чіпати, а реформування району як рівня самоврядування — неблизька перспектива, то громада як основний рівень організації місцевого самоврядування має бути створена практично з нуля.
Експертами та політиками було пророблено декілька варіантів формування громади. Перший варіант, умовно кажучи — соціальна модель громади, запропонований групою Романа Безсмерт¬ного в 2005 році, передбачав об’єднання сіл в АТО базового рівня — громаду — для досягнення вимоги наявності джентль¬менського набору бюджетних установ, здатних надавати послуги цього рівня: середню освіту, первинну та профілактичну медичну допомоги, благоустрій території. Однак при цьому мало аналізувалися такі фактори як життєздатність системи, стійкість її до викликів, у першу чергу — демографічних. Адже слід врахувати, що села старіють, молодь у пошуках роботи виїжджає — якщо не за кордон, то принаймні до найближчого містечка. Ще один фактор, який підриває стійкість моделі, — багатоваріант¬ність утворення таких громад. Адже села можна об’єд¬нати по-різному. Тому в політиків залишаються варіанти розпалювання вогнищ протистояння для досягнення своїх, інколи далеко не благородних цілей. Крім того, реалізація такого варіанту дуже витратна.
Варіант, який нині взято за базовий, — створення громад на базі соціально-економічної моделі. Це не об’єднання поселень, а, швидше, розукрупнення ниніш¬ніх районів у середньому на три. За центр громади обирається місто, містечко, селище, в якому є економічна активність, куди їздять люди на роботу. Дослідження показують, що в межах мегаполісів зона впливу — 30 км, навколо міст — до 15 км. Далі люди не схильні їздити щодня, тому молоді сім’ї швидше схильні до переселення в місто чи ближче до нього, тим більше що потреби великої кількості робочої сили в сільському господарстві не відчувається. До речі, європейська та північноамериканська статистика свідчить, що в агропромисловому комплексі зайнято не більше 4% жителів. Однак при цьому понад 20% живе у сільській місцевості. Україну чекає такий самий розклад зайнятості, тому до нього треба підлаштовувати адміністративно-територіальний устрій.
Отже, базова модель передбачає, що громада включає в себе центральне поселення — місто, селище — та ряд сіл навколо нього в межах 15—20 хв. досяжності автомобілем. Принциповим є встановлення не обмежень у відстані, а обмежень у часі надання соціальних послуг. Так, за крите¬рій необхідно взяти час довозу дітей до школи чи час прибуття швидкої допомоги за викликом. Очевидно, що такі критерії стиму¬люватимуть створення хороших доріг. Однак що робити, якщо в суто сільській місцевості немає поблизу центрів економічної активності? Тоді створюється суто сільська громада, з використанням соціальної моделі громади. Основне завдання владних інституцій у такій громаді — надання соціальних послуг, хоча стимулювання економічної активності теж заохочуватиметься.
У моделі громади, що наразі обговорюється, межі її юрисдикції поширюються далеко за межі міста як населеного пункту. Це дає змогу вирішити ряд завдань:
— розвиток міста, забезпечення його життєдіяльності, насамперед у частині створення очисних систем, полігонів обробки сміття, водозабірних мереж тощо;
— розвиток сільської інженерної інфраструктури, що входить у межі громади;
— краще управління фінансами — понад 95% працівників громади платитимуть податок на доходи фізичних осіб у бюджет цієї громади і житимуть на території цієї ж громади;
— краще обслуговування населення, особливо у сільській місцевості;
— уникнення ефекту «паразитування» торгівельних комплексів, що створюються в «мертвій зоні» навколо міста для уникнення оподаткування;
— можливість комплексного вирішення питань життєдіяльності громади — організації зон проживання, промислового, аграрного виробництва, торгівельних центрів та зон рекреації.
Буде переглянуто роль Генерального плану міста, що наразі закінчується його межею і має слабкий зв’язок із планом розвитку території за межами міста.
Ключове питання — які повноваження буде надано органам влади АТО на різних рівнях. На рівні громади створюються лише органи самоврядування. Однак і тут повинні бути підрозділи органів виконавчої влади — насамперед, міліції, МНС, санітарно-ветеринарної служби, державного казначейства, соціального захисту населення. Інакше присутність державної влади буде невідчутна. До речі, реформа Хрущова 60-х років із укрупнення районів призвела до деградації колишніх районних центрів та ближніх сіл: влада покинула ці території, і мешканці та бізнес це відчули.
Щодо компетенцій самоврядування, то на базовому рівні буде забезпечено загальну середню освіту (найголовніше повноваження), надання первинної та профілактичної медичної допомоги (у тому числі послуги швидкої допомоги), благоустрій території, комунальне господарство, утримання шляхів місцевого значення, ведення земельно-кадастрової документації, ряд інших повноважень, що законом не будуть віднесені до відання вищих рівнів АТО. На першому етапі, до створення повноцінного самоврядування на районному рівні, до повноважень громади відноситимуться також надання стаціонарної медичної допомоги (крім спеціалізованої — це на рівні області), утримання шкіл-інтернатів.
Питання, яке повинне бути вирішене в ході реформи, — повернення влади у кожне село. Адже, як уже зазначалося, нині в Україні понад 27 тис. сіл, проте тільки 11 тис. сільських рад. Тобто села, в яких немає органів влади, по суті, приречені на вимирання. Тому в кожному селі (крім центру громади) обирається староста (війт, солтис, сільський голова — політики виберуть максимально прийнятний термін), який реалізує окремі управлінські та представницькі функції громади. Основні повноваження старости визначаються законом. Однак, залежно від розміру поселення, рішенням ради громади до його відання можуть передаватись додаткові повноваження, які можуть бути виконані на рівні такого поселення. Зі старостою громада укладає контракт на надання публічних послуг, рівень оплати його послуг, згідно з контрактом, залежить від кількості мешканців поселення. Таким чином, староста не є державним службовцем, що надає йому певні переваги: наприклад, можливість працювати на іншій роботі. Це важливо з огляду на те, що саме сільські голови нині найбільше переслідуються за статтею закону України «Про корупцію», яка забороняє отримувати доходи від іншої роботи, крім державної служби. На рівні села може створюватися представницький орган самоорганізації, який є дорадчим органом при старості. А щоб рада громади відчувала свою відповідальність не тільки за розвиток міста, а й усієї території громади, пропонується створити раду старост — дорадчий орган при голові громади, який попередньо розглядатиме питання землі та бюджету до їх подання на розгляд сесії представницького органу громади. Якщо взяти до уваги, що тепер сільський голова не має жодного впливу на районну раду, обрану за партійними списками, таке нововведення є істотним кроком до народовладдя.
Чи можна здійснити реформу без змін Конституції? Попередній аналіз свідчить, що найважливіший елемент — створення громади — справді можна реалізувати без змін до Основного Закону. Звісно, вкрай потрібно, щоб основні політичні гравці домовилися не вставляти палиці в колеса, оскільки всі політичні сили, крім відверто антиукраїнських, об’єктивно зацікавлені в упорядкуванні адміністративної ієрархії.
Хто ще зацікавлений у прове¬денні реформи АТУ? Керівники міст, які нарешті отримають землю за межами забудови для комплексного вирішення проблем міс¬та. Особливо вітатимуть нововведення міські голови міст районного значення — закінчиться війна компетенцій між місцевим самоврядуванням та районними державними адміністраціями. Об’єктивно зацікавлений у реформі бізнес. Можна очікувати несприйняття змін сільськими головами — вони відчуватимуть певне пониження свого статусу. Однак серйозний спротив буде лише з боку керівництва сіл, прилеглих до великих міст, у яких ціна на землю і «вартість питання» — істотні. Є привід замислитися головам районних державних адміністрацій: блокування реформи з їхнього боку може коштувати їм втрати подальших перспектив. І, навпаки, активна підтримка змін відкриє перспективи — залишатись у системі місцевих державних адміністрацій, очоливши РДА більш крупного району, чи спробувати долю, балотуючись на посаду новоствореної громади. І, нарешті, певну вигоду отримає обласна еліта. Саме їй пропонується запропонувати конфігурацію нового адмінтерустрою відповідно до умов, визначених концептуальними документами. А це серйозна можливість заявити про себе як про реальних політиків.
У які терміни може бути реалізована адміністративно-територіальна реформа? Ідеальний варіант — це коли місцеві вибори відбуватимуться вже у новостворених громадах. Однак у часи політичної смути на це запитання не дасть відповіді ніхто — надто багато політичних ризиків. Але колись політичний буревій вщухне. І на той час як суспільство, так і керівництво країни мають бути готовими до впровадження новацій. Часовий проміжок буде невеликий — потрібно встигнути. Зрештою, шлях долає лише той, хто йде.