Вячеслав Сороковський
15.07.2015

Співробітництво територіальних громад у сфері поводження з ТПВ: варіанти застосування

Навряд чи у когось виникає сумніви, що впоратися із запровадженням інтегрованого поводження з ТПВ одна невелика громада не в силах.

Створення полігону на території малих міст (а сьогодні часто і на території середніх та великих міст) можливо далеко не завжди: немає вільної площі на достатній відстані від житлової забудови. Тому нерідко полігони створюються на території сусідньої сільської громади яка на цьому полігоні теж розміщує свої відходи - якщо в неї організовано систему збирання та вивезення ТПВ.

Однак, навіть за існування такої системи, частина мешканців може не сплачувати за вивезення відходів та викидає їх за околицею в найближчий яр, створюючи стихійні звалища. В інших сусідніх громадах організованої системи поводження з ТПВ може не існувати зовсім, тому всі утворювані відходи потрапляють на стихійні звалища. Фактично, сьогодні поблизу кожного села в Україні можна побачити 1-2 стихійних  звалища.

Характерною рисою подібної «базової» ситуації є: негативний вплив на навколишнє середовище, невідповідність вимогам щодо поводження з ТПВ, низький рівень формальної міжмуніципальної координації з поводження з ТПВ, часто низький рівень покриття витрат від тарифів

Але головна перешкода створення повного циклу поводження з ТПВ – це значна вартість первинних інвестицій та операційні витрати. Одна невелика громада не має достатньо коштів, щоб первинно інвестувати в створення цілої системи. У той же час, економічна ефективність підтримання діяльності системи (операційні витрати) можлива лише при достатньої кількості відходів.

Найменша потужність ефективної стаціонарної сміттєсортувальної лінії – 20-30 тис. тонн в рік. Оптимальні потужності санітарного полігону – захоронення від 50 до 100  тис. тонн відходів в рік. Це відповідає охопленню приблизно від 150 до 300 000 тис. чоловік. Ефективність використання сміттєвозу зростає з підвищенням його потужності (місткості).

Якщо громада має 5 тисяч мешканців, вони продукують в рік приблизно 1,5 тис. тонн відходів. Ні фінансові ресурси такої громади, ні кількість відходів не дозволяє створити економічно ефективну систему поводження з ТПВ. Тому єдиний вихід – це об’єднання зусиль та ресурсів сусідніх громад, що можливо шляхом застосування співробітництва територіальних громад (СТГ). 

До 2014 року правові основи для запровадження СТГ обмежувались окремими положеннями Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування». Проте на практиці часто бракувало досвіду використання цих положень. До того, ж важливі процедурні питання у запровадженні СТР не були розроблені та затверджені.

Прийняття Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (№ 1508-VII від 17.07.2014 року, далі - Закон) створило давно очікувані правила гри такого співробітництва.  

Закон сформулював термін «співробітництво територіальних громад» як відносини між громадами з наступними характеристиками:

· мета - забезпечення розвитку території та підвищення якості надання послуг на основі спільних інтересів та цілей, ефективне виконання повноважень ОМС;

· кількість суб’єктів співробітництва - дві або більше громад;

· формальна основа взаємодії - договір,

· форми співробітництва - п’ять форм, визначених Законом (див. нижче).

Також, Закон визначив принципи співробітництва серед яких законність, добровільність, взаємна вигода, прозорість та відкритість, рівноправність та взаємна відповідальність учасників. Підкреслимо, що громади, які вирішили співпрацювати, мають рівні права та рівну відповідальність. 

Суб’єктами співробітництва є територіальні громади сіл, селищ, міст; вони здійснюють співробітництво через відповідні ради. Сфера співробітництва охоплює спільні інтереси громад в межах повноважень відповідних ОМС. До сфери спільних інтересів віднесено і житлово-комунальне господарство. Відповідно, це охоплює і сферу поводження з відходами.

Що стосується конкретних завдань, то найбільш повно, на нашу думку, зміст відповідальності органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами викладено у Законі України «Про відходи».

 Отже, Законом про співробітництво територіальних громад визначено п’ять форм співробітництва. Спільними характерними рисами форм співробітництва є:

1) договір між суб’єктами співробітництва;

2) фінансування усіма суб’єктами співробітництва відповідних видатків.

За винятком співробітництва у формі реалізації спільного проекту, започаткування співробітництва повинно проходити за спеціальною процедурою, встановленою законом.

Розглянемо можливість використання кожної з форм співробітництва для мети поводження з ТПВ.

1. Форма: делегування виконання завдань

Зміст: суб’єкти співробітництва делегують одному із них виконання власного повноваження. Тобто, ґрунтуючись на укладеному договорі про співробітництво, одна чи кілька громад передають іншій громаді власне повноваження для виконання упродовж певного часу з передачею відповідних ресурсів.

Можливості використання для цілей поводження ТПВ: Громада, що не має власних ресурсів для організації системи поводження з ТПВ, може делегувати цю функцію іншій громаді, яка по факту такі ресурси має. Наприклад, сільська громада у такий спосіб може організувати надання послуги поводження з ТПВ силами комунального підприємства сусідньої громади, наприклад районного центру. Сільська громада передає місту кошти для розширення системи, скажімо – придбання нового сміттєвоза, контейнерів, створення майданчиків для їх розміщення тощо. Зацікавлення громади, що делегує повноваження, може бути у тому, що навіть виділяючи певні ресурси на організацію послуги іншій громаді, обсяг цих ресурсів буде меншим, ніж якщо б ця громади організовувала послугу самостійно.

Характерні риси: Організація послуги буде мати свої особливості. Так, місцева рада, що делегує повноваження, не буде виконувати жодних функцій, пов’язаних з організацією послуги як такої. Тобто, і вибір виконавця послуги, і встановлення тарифу будуть функціями ради, що прийняла на себе виконання повноваження. Рада, що делегувала повноваження, не укладатиме Договору на організацію послуги, який зазвичай місцева рада укладає з надавачем послуги. Рада, що прийняла повноваження, буде організовувати надання послуги у той спосіб, яким сама вирішить. Наприклад, якщо і цій раді є комунальне підприємство  - надавач послуги, то скоріш за все це ж підприємство розширить територію діяльності на територію сусідньої ради. Виходячи із аналізу законодавства, якщо надавач послуги буде той самий, то й тарифи для «нової» громади будуть такими ж, як і в громаді, яка прийняла повноваження. Тариф може бути і інший, якщо громада, що прийняла повноваження, за конкурсом обере іншого надавача для «нової» громади.

2. Форма: реалізація спільного проекту

Зміст: координація діяльності суб'єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів.

Можливості використання для цілей поводження ТПВ: Ця форма, на нашу думку, ідеально пасує для узгодження цілей політики у сфері поводження з відходами, спільного планування. Планування міжмуніципальної системи поводження з ТПВ якраз і є прикладом реалізації спільного проекту.

Характерні риси: Особливість цієї форми полягає у тому, що ресурси суб’єктів співробітництва не об’єднуються. Хоча громади співпрацюють для досягнення спільної мети, і відповідно кожна з них несе пов’язані з цим витрати. У ході планування у будь-якому випадку будуть витрати, і громади домовляються про розподіл цих витрат. Одна громада може надавати приміщення та необхідні технічні засоби для проведення семінарів та засідань робочої групи та керівного комітету. Інша громада може оплатити витрати по дослідженню морфологічного складу відходів, третя – надрукувати анкети для опитування населення і таке інше.

3. Форма: спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності - інфраструктурних об'єктів;

Зміст: суб’єкти співробітництва беруть фінансову участь у забезпеченні діяльності підприємства (установи чи організації) або створенні чи експлуатації об’єкта інфраструктури. Підприємство чи об’єкт належить одній із громад, але вигоди від його діяльності чи експлуатації отримують усі суб’єкти співробітництва.

Можливості використання для цілей поводження ТПВ: Ця форма, як і делегування повноважень, дозволяє одній громаді організувати на своїй території послугу поводження з ТПВ технічними ресурсами іншої громади. Різниця із делегуванням полягає у тому, що спільне фінансування залишає виконання управлінських функцій за громадою, зацікавленою в отриманні послуги.

Характерні риси: Сенс спільного фінансування комунального підприємства, що належить одній із громад, полягає у залученні цього підприємства іншою (іншими) громадою для надання послуги.

За логікою закону, у випадку спільного фінансування конкурс на вибір виконавця послуги проводити немає необхідності. В інших випадках, коли виконавця обрано за конкурсом, то орган місцевого самоврядування не здійснює фінансової підтримки виконавця. Доходи виконавець отримує від тарифів. Проте і тариф для невеличкого села, може бути зависоким. У разі ж спільного фінансування можна домовлятися про однаковий для усіх суб’єктів співробітництва тариф. У той же час за рахунок спільного фінансування можна балансувати доходи і витрати надавача комунальної власності.

Громади, долучені до спільного фінансування комунального підприємства будуть розподіляти отримані вигоди, а також та можливі ризики, пов’язані з діяльністю цього підприємства.

Суб’єкти співробітництва, навіть фінансуючи підприємство, не беруть прямої участі в управління ним.

Важливою рисою цієї форми є те, що громади, що беруть участь у фінансуванні чи утриманні (крім громади, якій належить підприємство чи об’єкт) не матимуть права власності на об’єкт, що фінансується.

4. Форма: утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об'єктів

Зміст: суб’єкти співробітництва утворюють спільне комунальне підприємство установу та організацію, метою яких є створення спільного інфраструктурного об’єкту.

Можливості використання для цілей поводження ТПВ:

На цю форму варто звернути увагу,  якщо усі громади  - суб’єкти співробітництва  бажають не тільки користуватися послугами комунального підприємства чи об’єкту, а й повною мірою брати участь в управлінні ним.

Можна створити не тільки спільне комунальне підприємство для надання послуги громадам-партнерам. За такою формою можна створити і спільний інфраструктурний об’єкт, наприклад, новий полігон побутових відходів.

Характерні риси: Ця форма є однією з основних новацій у законодавстві. До прийняття закону створювати комунальне підприємства можна було лише як унітарне, тобто на праві власності однієї громади. Наразі ситуація змінилася.

Співпрацюючи у формі створення спільного підприємства, громади отримають всі переваги спільного управління, отримають можливість розподіляти доходи. У той же час суб’єкти співробітництва нестимуть солідарну відповідальність за результати діяльності, у тому числі за можливі збитки, покриття дефіциту коштів.

5. Форма: утворення спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень

Зміст: суб’єкти співробітництва утворюють спільний орган управління або як окремий виконавчий орган однієї з рад – суб’єктів співробітництва, або ж як структурний підрозділ у складі виконавчого органу ради – одного із суб’єктів співробітництва.

Можливості використання для цілей поводження ТПВ:

Варіантом реалізації такої форми може бути створення, наприклад, відділу поводження з ТПВ, спільного для кількох громад.

Характерні риси: Спільний орган може взяти на себе реалізацію відповідних галузевих функцій та повноважень від імені та на користь суб’єктів співробітництва. При цьому цей орган розташовуватиметься на території однієї з громад. Видатки на діяльність цього органу будуть нести усі суб’єкти співробітництва на умовах договору.

Комбінації відносин одних громад із іншими у процесі організації навіть спільної системи поводження з ТПВ можуть бути абсолютно різними. Для прикладу продемонструємо наступні схему (рис.1).

Уявімо, що три сусідні громади – А, В, С співпрацюють між собою, створивши спільний цикл поводження з відходами. При цьому, громада (В) самостійно не збирає відходи, делегувавши це право громаді А. Підприємство громади А здійснює збирання та вивезення як відходів зі своєї території, так і з території громади В. Полігон розташована на землях громади А, підприємство цієї громади його ж і утримує. Громада С силами власного підприємства здійснює збирання відходів та своїй території, але вивозить відходи для захоронення на полігон громади А. На схемі зображено рух сміття та рух фінансових потоків.

Утім, залишаються і проблемні моменти у застосуванні СТГ. Так, зокрема, не до кінця зрозумілим є порядок визначення виконавця послуг у міжмуніципальних системах. У випадку укладення договору про спільне утримання підприємства, таке підприємство стає надавачем послуги за визначенням. За загальним же правилом, виконавець має обиратися на підставі конкурсу. На лице – певна неузгодженість різних нормативних вимог. Те ж саме стосується і порядку встановлення тарифу. Хочеться сподіватися, що у найближчий час ці та інші проблемні питання будуть врегульовані.

_________________________________________________

Вячеслав Сороковський, 

Експерт проекту

© DESPRO, 2015