10:20 | 12.08.2020

Оператор муніципальної системи управління відходами: “Війна світів”? Стаття експерта DESPRO Вячеслава Сороковського

21 липня Верховна Рада України прийняла у першому читанні проект рамкового Закону «Про управління відходами» №2207­-1-­д. Відтоді ряд відомств та організацій публічно висловили свої коментарі та позиції (позиція АМКУ, позиція ГО “Україна без сміття”) стосовно окремих позицій Закону, зокрема введення у систему “оператора муніципальної системи управління відходами”.


Експерт DESPRO з публічних послуг Вячеслав Сороковський зібрав основні аргументи до пропонованого змісту Закону у частині управління побутовими відходами. Висловлені аргументи відображають власну позицію експерта і не обов’язково поділяються проектом DESPRO, Skat consulting Ltd. та Швейцарською агенцією розвитку та співробітництва.


1-VSorokovsky.png

Оператор муніципальної системи управління відходами став одним із каменів спотикання у змісті нового законопроекту №2207­-1-­д.


У одній із попередніх публікацій я вже зупинявся на основних змінах в управлінні побутовими відходами, що привносить законопроект №2207­-1-­д. Проте, зважаючи на перебіг дискусії, що не на жарт розгорнулася, варто поділитися думками більш акцентовано.


Текст публікації нижче буде узагальнено відповідати на позиції, висловлені окремими експертами чи органами державної влади.



Що є сьогодні?


Орган місцевого самоврядування за конкурсом обирає суб’єкта господарювання, який надає послуги вивезення побутових відходів (для спрощення назвемо такого суб’єкта перевізником). Потім перевізник розраховує тариф, який затверджує виконком місцевої ради, і за цим тарифом споживачі платять перевізнику за послугу. Для пересічного споживача послуга починається і завершується умовно біля сміттєвого контейнера. Тобто споживач виніс і викинув, а перевізник – вивіз. Крапка.


Чи справді за конкурсом обрано суто перевізника?


Ні. На практиці, обрано адміністратора усього ланцюжка поводження (чи «управління», як сформульовано у новому законі) з побутовими відходами. Цей ланцюжок включає в себе: збирання (включаючи роздільне збирання, і також сортування, якщо таке є), вивезення – тобто перевезення від місць накопичення до інших об’єктів, перероблення (тепер називається «відновлення»), і захоронення (тепер – «видалення»). Згаданий ланцюжок обумовлює послугу управління відходами як комплексну послугу. Як бачимо, це не тільки і не стільки вивезення. Саме про це говорять два чинні закони: «Про відходи» та «Про житлово-комунальні послуги».


Тобто обирається наче перевізник, а по факту він стає адміністратором комплексної послуги. І до встановленого та сплаченого тарифу включаються усі витрати, пов’язані із вищезгаданим ланцюжком. Кому сплачується цей тариф? Перевізнику. Тобто перевізник, якого наче обрано для вивезення відходів, стає ще і управлінцем усієї внутрішньої фінансової «кухні». Із тарифу, сплаченого користувачами, він платить собі за встановлення контейнерів, собі ж за вивезення. Якщо цей самий перевізник одночасно і полігон обслуговує, то він платить собі ж за захоронення. Цікава «кухня» виходить, чи не так?


По факту, у ланцюжку послуги можуть бути задіяні кілька окремих суб’єктів господарювання. Наприклад, один – вивозить, інший – переробляє, третій – обслуговує полігон. Чому ж адміністратором де факто стає перевізник? Відсутність логіки очевидна.


Важливо наголосити: наразі виходить так, що суб’єкт господарювання стає перевізником за конкурсом, а адміністратором – без конкурсу. Це означає, що обираючи на конкурсі перевізника, встановлюються кваліфікаційні вимоги як до перевізника. Спроможності перевізника адмініструвати увесь ланцюжок послуги жодним чином не перевіряються, бо жодного критерію під час конкурсу для цього не застосовується.


Такий стан речей у муніципальному управлінні відходами і став, на мою думку, відправною точкою для авторів законопроекту “Про управління відходами”.



Що пропонує законопроект №2207-­1­д?


1. Відокремити адміністрування від виконання операцій у ланцюжку управління побутовими відходами.


Для відокремлення одних функцій від інших і вводиться нова структура - оператор муніципальної системи управління відходами.


Оператор є виключно адміністратором усього ланцюжка операцій, пов’язаних з управлінням відходами. Оператор не збирає і не вивозить відходи, не займається їх переробленням (відновленням) і не обслуговує полігон. (Наразі у законопроекті залишається можливість оператору займатися вивезенням відходів в обсязі не більше 10% від загального обсягу побутових відходів. Як пояснюється, ця норма введена з метою надання оператору повноважень для кризового адміністрування. Тим не менш, ця норма є дискусійною, і невідомо, у якому обсязі і змісті вона потрапить на друге читання.)


Усі окремі операції можуть виконуватися необмеженою кількістю різних суб’єктів господарювання. По відношенню до суб’єктів господарювання, які будуть виконувати ті чи інші операції щодо збирання, вивезення, відновлення чи видалення, оператор буде виступати замовником. Оператор укладатиме договори із такими суб’єктами господарювання та сплачуватиме їм за надані послуги.


По відношенню до споживачів, оператор буде виконувати функції виконавця послуги. Тут має враховуватися те, що управління побутовими відходами – це комунальна послуга. Тож мають бути присутні усі “коліщатка” злагодженої системи: виконавець, споживач послуги, договірні відносини між ними, тариф. Саме оператор, як передбачається, буде укладати договори зі споживачами, стежити за їх виконанням. Саме оператор (а не перевізник, як зараз) буде розраховувати та виносити на затвердження виконкомів тариф та стежити за внесенням споживачами плати за послугу.


До речі, останнє має зробити «життя» перевізників легшим. Адже на сьогодні увесь тягар відносин зі споживачами лежить на плечах перевізника. Перевізник має укладати договори, вести інформаційно-роз'яснювальну роботу із населенням, яка б призводила до збільшення кількості договорів, займатися стягненням заборгованості із неплатників. Відтепер адміністративний тягар переноситься на оператора.



2. Призначення комунального підприємства оператором не є ані привілеєм, ані перевагою, а є способом реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень.


Як визначатиметься оператор? Оператором може бути виключно комунальне підприємство. Таке комунальне підприємство не буде мати можливості займатися чимось іншим, аніж управлінням відходами. Тож, передбачаю, що у більшості випадків це будуть новостворені спеціально для цієї мети комунальні підприємства.


Тобто виконком (в певних випадках – рада) приймає рішення і призначає окреме комунальне підприємство на виконання функцій оператора муніципальної системи управління відходами.


Дискусія розгортається навколо того, чи не є такий спосіб призначення комунального підприємства в якості оператора порушенням умов економічної конкуренції: чому виключно комунальне підприємство і без конкурсу? Лунає навіть термін “монополія”.


Щоб розібратися, тут не обійтися без аналізу того, які функції та повноваження отримує місцеве самоврядування за новим законом. А це доволі широкий спектр відповідальності, який включає:


  • забезпечення організації управління побутовими відходами, що утворюються у межах відповідної територіальної громади;

  • забезпечення кожному утворювачу побутових відходів надання послуги з управління побутовими відходами шляхом створення муніципальної системи управління побутовими відходами;

  • впровадження роздільного збирання побутових відходів;

  • забезпечення виконання цільових показників з підготовки для повторного використання та рециклінгу побутових відходів;

  • забезпечення наявності потужностей для оброблення та видалення відходів.


Для забезпечення виконання цих та інших повноважень місцевому самоврядуванню потрібен належний функціонал. У тому числі, і не в останню чергу, – можливість розпоряджатися фінансовими ресурсами, необхідними для функціонування та розвитку муніципальної системи управління відходами. А це неможливо зробити у наявній системі координат.


Тож, введення у систему відносин щодо управління побутовими відходами оператора є лише способом, в який орган місцевого самоврядування реалізуватиме свої відповідні повноваження.


У Законі №2207­-1-­д так і зазначено: «оператор муніципальної системи управління побутовими відходами – комунальне підприємство, уповноважене виконавчим органом відповідної місцевої ради на організацію роботи муніципальної системи управління побутовими відходами».


Той факт, що способом забезпечення виконання повноваження обрано комунальне підприємство, яке є суб’єктом господарювання, виправданий лише необхідністю збереження існуючого статусу послуги управління побутовими відходами як комунальної послуги. Тобто має бути забезпечено необхідність укладення договору між споживачем та виконавцем послуги, встановлення плати у вигляді тарифу і інші відповідні вимоги та умови надання комунальних послуг. Для цього і потрібно підприємство – у цьому випадку, комунальне.


Наділення конкретного, визначеного комунального підприємства функцією оператора муніципальної системи управління відходами не є пільгою та не створює переваг перед іншими суб’єктами господарювання. Так, заборона комунальному підприємству-оператору муніципальної системи самостійно надавати будь-які послуги, що входять до складу послуги управління відходами (збирання, вивезення, відновлення, вилучення) не створює монопольного становища для оператора та не надає йому переваг перед іншими учасниками ринку.


Можливості для учасників ринку, подібні існуючим зараз, залишаються на тому ж рівні. І це чітко передбачено особливими умовами для визначення надавачів послуг за окремими компонентами послуги управління відходами, зокрема:


  • визначення виконавця послуг із вивезення відходів передбачається на конкурсній основі;

  • порядок визначення виконавця послуг із вивезення відходів затверджуватиметься центральним органом виконавчої влади;

  • визначення виконавця послуг із вивезення відходів за результатами конкурсу буде здійснювати не оператор системи, а орган місцевого самоврядування;

  • порядок визначення виконавця послуг із збирання, відновлення та вилучення відходів затверджуватиметься центральним органом виконавчої влади;

  • визначення виконавця послуг із збирання, відновлення та вилучення відходів буде здійснювати не оператор системи, а орган місцевого самоврядування.


Як бачимо, у законі закладається конкурентна процедура - конкурсний відбір для вибору суб’єкта господарювання для надання послуги вивезення відходів. Тож, зацікавлені суб’єкти господарювання і надалі будуть мати ті ж можливості долучатися до надання послуги без будь-яких обмежень, крім тих, які зазвичай встановлюються як кваліфікаційні вимоги.



3. Ширші можливості для укрупнення масштабу послуги.


Можливість створення оператора саме у формі комунального підприємства висвітлює ще один важливий аспект розвитку місцевого самоврядування: відкриває широкі можливості для укрупнення систем управління відходами на умовах співробітництва територіальних громад з метою покриття кількох, наприклад, сусідніх громад.


На сьогодні, у межах дійсного законодавства, створити одне підприємство для обслуговування так званого «кластеру», що складається з кількох громад, складно. На заваді цьому стоїть конкурсна процедура вибору перевізника.


Це гарно демонструє такий приклад. Уявімо, що, з метою оптимізації функціонування системи управління відходами, три сусідні громади хотіли б мати одного надавача послуг. Для досягнення цього, кожна із громад має окремо одна від одної провести конкурсний відбір перевізника. При цьому «забезпечивши», щоб у результаті було обрано одного і того ж перевізника. Чи можна таке зробити у реальності? Так, можна. Але є ризик, що у конкурсі буде брати участь і переможе хтось інший – не те підприємство, на яке розраховували. Тож виходить, щоб укрупнити сьогодні систему до одного оператора, треба або розраховувати на випадкову удачу, або ж вдаватися до відверто незаконних дій, тобто обмежувати можливість рівного доступу учасників конкурсу на конкурентних засадах. Бо, знову ж таки, за наявними правилами, громада обирає перевізника, який автоматично стає адміністратором усієї системи управління відходами у громаді, у тому числі фінансових потоків системи.


Закон №2207­-1-­д змінює цю ситуацію. Адже громади, зацікавлені створити кластер управління відходами, зможуть створити спільне комунальне підприємство-оператора, і доручити такому оператороів організувати управління побутовими відходами для усього кластеру. Це буде мати беззаперечні переваги з точки зору оптимізації системи управління відходами: зменшення “простою” сортувальних ліній, оптимальніше завантаження спецтранспорту, ефективніша робота найманих працівників, економічно обґрунтоване залучення інвестицій на об’єкти інфраструктури тощо.


Та, у першу чергу, така ситуація має бути цікавою потенційним перевізникам. Адже для них створюватиметься ринок послуги, на який, як то кажуть, “заходь - і працюй”. У інших випадках, перевізник мав би «домовлятися» із кожною громадою окремо. І не факт, що це дало би результат. Тепер і, власне, відомий усім «пиріг» створюється без безпосереднього впливу перевізника, і розмір цього «пирога» може зі старту бути вже набагато більшим.



Реформа місцевого самоврядування призводить до більшої спроможності місцевого самоврядування реалізовувати свої повноваження. У сфері управління відходами, Закон №2207­-1-­д “наздоганяє” досягнення децентралізації, дає місцевому самоврядуванню ті інструменти, яких вони так очікують, щоб ефективно реалізовувати свої повноваження, надані Законом “Про місцеве самоврядування”. Також, розглядаючи законопроект ширше, розуміємо, що на місцеву екологічну політику буде як законодавчий тиск, так і тиск від запиту та очікувань населення. Ці фактори, вкупі із новим, більш ефективним, способом організації управління побутовими відходами, що закладені у Закон №2207­-1-­д, мають дати справді хороший ефект. Можна розраховувати на справді організовану та логічно побудовану систему управління відходами в Україні.


Вячеслав Сороковський,
експерт DESPRO з публічних послуг

Коротке посилання на новину: https://despro.org.ua/~Hjh41