Вячеслав Сороковський
17.11.2016

ІНСТИТУЦІОНАЛЬНІ ІНСТРУМЕНТИ РЕАЛІЗАЦІЇ РЕГІОНАЛЬНИХ СТРАТЕГІЙ ПОВОДЖЕННЯ З ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ

Вячеслав Сороковський,
експерт DESPRO

Останнім часом використання стратегічного підходу у плануванні систем поводження з побутовими відходами стає дедалі популярнішим. Можна навести прикладів розробки стратегії як для області в цілому (наприклад, Дніпропетровської ¹ ), так і для окремих частин (або субрегіонів) Полтавської ², Дніпропетровської ³ та Вінницької ⁴ областей.

У другій половині 2016 року розпочато розробку Національної стратегії поводження з відходами ⁵ .

Аналіз існуючих стратегій показує, що з незначними варіаціями вони усі спрямовані на такі цілі як: скорочення чисельності полігонів ТПВ, узгодження існуючих полігонів з державними будівельними нормами, збільшення кількості охопленого послугою населення, запровадження роздільного збирання, встановлення реального контролю за поводженням з побутовими відходами і т.ін.

Проте по суті усе зводиться до необхідності повноцінної організації поводження з відходами з боку органів місцевого самоврядування (ОМС). Адже за законом саме ОМС несуть на собі «тягар» цього повноваження. І от тут виникає запитання: а чи здатні будуть територіальні громади – зараз чи у майбутньому – виконувати завдання по реалізації стратегій?

На наше глибоке переконання, і це неодноразово було доведеною практикою, саме неспроможність громад є причиною суттєвої різниці у рівні охоплення населення послугою у містах та селах. Так, наприклад, згідно з Дніпропетровською обласною стратегією поводження з ТПВ, вивезенням твердих побутових відходів охоплено 70% міст, у той час як цей показник для сільських населених пунктів складає лише 10%. І це мова йде про «населені пункти», не про «населення» - стосовно населення показник охоплення буде ще меншим.

Одна із головних перешкод створення повного циклу поводження з ТПВ – це значна вартість первинних інвестицій та операційні витрати. Одна невелика громада не має достатньо коштів, щоб первинно інвестувати в створення цілої системи. Водночас економічна ефективність підтримання діяльності системи (операційні витрати) можлива лише при достатній кількості відходів. Так, оптимальні потужності санітарного полігона – захоронення від 50 до 100 тис. тонн відходів на рік.

Це відповідає охопленню приблизно від 150 до 300 000 тис. осіб ⁶. В українських реаліях така
кількість населення відповідає кільком районам в області. Тож, забезпечення спроможності громад в організації поводження з ТПВ варто розглядати крізь призму необхідності збільшення масштабу послуги. На сьогодні збільшення масштабу послуги можливе у двох проекціях. Перша стосується співробітництва територіальних громад (міжмуніципальне співробітництво). Друга - формування спроможних громад шляхом об’єднання.

Співробітництво територіальних громад

До 2014 року правові основи для запровадження співробітництва територіальних громад (СТГ) обмежувались окремими положеннями Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (№280/97-ВР від 21.05.1997 р.). Проте на практиці часто бракувало досвіду використання цих положень. Прийняття Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (№1508-VII від 17.06.2014 р.) створило давно очікувані правила гри такого співробітництва. Цей документ дав визначення терміну «співробітництво територіальних громад» як відносинам між громадами з такими характеристиками:
• мета – забезпечення розвитку території та підвищення якості надання послуг на основі
спільних інтересів та цілей, ефективне виконання повноважень органами місцевого
самоврядування (ОМС);
• кількість суб’єктів співробітництва – дві або більше громад;
• формальна основа взаємодії – договір,
• форми співробітництва – п’ять форм, визначених законом.
До сфери спільних інтересів громад віднесено і житлово-комунальне господарство. Відповідно це
охоплює і сферу поводження з відходами.

Проте протягом більш як двох років СТГ не набуло належного поширення. Навіть зважаючи на те, що майже чверть від усіх укладених за цей час договорів СТГ пов’язані з тематикою поводження з ТПВ (Рис.1), загальна кількість договорів (станом на 14.11.2016 - 59) є вкрай малою, на нашу думку.

Втім, можна відзначити певну тенденцію до орієнтації на СТГ як на інституціональний інструмент у реалізації стратегій. Посилання на це є в стратегіях для субрегіону «Західного Донбасу», Полтавського субрегіону, Тульчинського цільового регіону.

Якщо перейти від стратегічного рівня до програмного, то, є приклад зазначення СТГ як інструменту реалізації і в регіональній програмі поводження з ТПВ ⁷ , що є чи не першим із подібних прикладів в Україні.

Об’єднання громад

Формування спроможних громад шляхом об’єднання є іншим способом збільшення масштабу послуги поводження з ТПВ. Якщо до об’єднання окремі громади могли би вступити у договірні відносини співробітництва для збільшення території надання послуги, то відтепер через об’єднання територія послуги збільшується сама по собі. І якщо в межах концепції СТГ громади на добровільній основі ухвалюють рішення щодо співробітництва, то після об’єднання уся територія новоствореної громади є сферою відповідальності її органів управління. Хочеш-не хочеш, але послугу організувати мусиш для усіх.

Чи отримали питання покращення поводження з ТПВ належну увагу серед новостворених об’єднаних територіальних громад (ОТГ)? В якості одного із джерел інформації стосовно цього можемо скористатися переліком проектних заявок, поданих на Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), адже, як відомо, на сьогодні фінансування з ДФРР є одним із популярних серед ОТГ джерел фінансування, у першу чергу, інфраструктурних проектів.

Як бачимо, за період 2015-17 рр. частка поданих ОТГ проектів по тематиці ТПВ складає біля 3% від загальної кількості заявок (Рис.2). Лише 2 (!) проекти отримали фінансування з ДФРР. Варто приділити увагу аналізу такого стану речей, адже причини можуть існувати як на рівні громади (відсутність визначеного пріоритету у сфері ТПВ, низький рівень підготовки проектної заявки тощо), так само як на вищих рівнях (питання пріоритетів щодо окремих сфер при розгляді проектних заявок).

ОТГ vs СТГ

З огляду на особливості СТГ та ОТГ, а також на динаміку розвитку цих інституційних інструментів, постає питання як для державної, так і регіональної політики: який з цих інструментів просувати як інструмент реалізації стратегій? Чи варто спиратися на якийсь один із них, або ж розглядати обидва, шукаючи синергію?

А дійсно, чи СТГ та ОТГ є альтернативними інструментами, чи є можливість для їхнього взаємодоповнення?

На одному, доволі простому, прикладі продемонструємо, як процеси об’єднання можуть впливати на співробітництво.

Свого часу DESPRO підтримував проект поводження з ТПВ у Тульчинському районі Вінницької області. Суть проекту полягала у плануванні та подальшій організації послуги поводження з ТПВ у трьох сусідніх громадах – Тульчинському цільовому регіоні. Стадія планування тривала у 2011-12 роках та завершилася ухваленням районною радою 2012 року Стратегії Інтегрованого поводження з ТПВ у Тульчинському цільовому регіоні. На першому етапі реалізації Стратегії (2012-16) спільна система поводження з ТПВ охоплювала три сусідні громади (Рис.3): Тульчинська міська рада, Кинашівська сільська рада (у її складі - 3 населені пункти), Суворовська сільська рада (у її складі - 2 населені пункти).

Наступним кроком реалізації Стратегії планувалося розширення системи поводження з ТПВ на деякі сусідні громади (Рис.4). ІІ етап розширення планувався без врахування можливого об’єднання громад, оскільки це відбувалося ще 2012 року – набагато раніше початку процесу об’єднання.

Рис. 4. Тульчинський цільовий регіон: міжмуніципальна система ТПВ, ІІ етап розширення (план, з 2017 року)

2016 року було ухвалено рішення про створення Тульчинської об’єднаної громади (Рис.5).

Рис. 5. Тульчинська об’єднана громада (вибори призначено на 18 грудня 2016 року)

Порівнюючи схеми з Рис.3-5, видно наступне:
- із двох сільських рад – учасниць існуючого співробітництва до складу новоствореної Тульчинської ОТГ входить лише одна – Суворовська;
- із восьми громад – потенційних учасниць ІІ етапу розширення до складу Тульчинської ОТГ увійшла тільки одна – Ганнопіль.

І, нарешті, - як тепер об’єднання може позначитися на планах розширення СТГ? Можливий варіант системи ТПВ виглядає так (Рис.6).

Рис. 6. Можливий варіант побудови системи поводження з ТПВ у Тульчинському цільовому регіоні після створення ОТГ

Новостворена ОТГ, скоріш за все, сконцентрується на внутрішніх питаннях, вирішуючи завдання охоплення послугою, у першу чергу, усієї території ОТГ. Прогнозуємо, що громади – потенційні учасниці ІІ етапу розширення (див. Рис.4) як окремі громади, скоріш за все, не будуть учасницями спільної з Тульчинською ОТГ системи поводження з ТПВ. Чи зміниться ситуація, коли ці громади пройдуть процедуру об’єднання у будь-якому форматі – покаже час. Де у цьому форматі може лишитися місце СТГ, так це якраз у відносинах між Тульчинською ОТГ та Кинашівською сільською радою. Не дивлячись на те, що Кинашівська сільська рада не входить до складу Тульчинської ОТГ, її розміщення (фактично навколо міста) та кількість населення (близько 8 тисяч – це половина від населення міста Тульчин), на нашу думку, роблять надання послуги стратегічно важливим для міста. Але очевидно, що відносини Тульчинської ОТГ та Кинашівської сільської ради мають регулюватися у цьому випадку договором СТГ.

Тож, як бачимо, навіть процеси збільшення масштабу послуги через об’єднання громад в цілому не скасовують можливості існування СТГ паралельно з цим. Децентралізація відбувається дуже високими темпами. Експерти припускають, що процес добровільного об’єднання громад завершиться в листопаді 2017 року ⁸ . Тобто, умовно через рік система громад буде повністю (або майже повністю) переформатована. І перед новоствореними ОТГ рано чи пізно постане питання організації поводження з ТПВ на їхній, тепер вже збільшеній території. Чи достатньо буде спроможності вже у новостворених ОТГ для повного циклу поводження з ТПВ? А чи доцільно буде кожній ОТГ створювати повний цикл на своїй територій, кожній маючи, скажімо, свій власний полігон? Цілком ймовірно, що вже після переформатування громад питання застосування СТГ отримає свій абсолютно новий виток.

Громадам, зацікавленим у створенні міжмуніципальних систем, або ж об’єднаним територіальним громадам пропонуємо скористатися онлайн навчальним курсом «Планування міжмуніципальних систем поводження з твердими побутовими відходами».

У межах курсу буде можливість:
 оволодіти інструментами для просування якісних позитивних змін у поводженні з ТПВ, а саме: змістовну та організаційну основу поводження з ТПВ, нормативно-правову й інституційну сталість;
 дізнатися як організувати процес планування (від збирання і опрацювання соціально- економічних та екологічних даних через проведення аналізу проблем і пріоритетів заінтересованих сторін до прогнозування майбутніх вимог);
 визначити принципи, бачення і попередні цілі запровадження змін;
 зробити усвідомлений вибір форм співробітництва, визначити технічне завдання, необхідне фінансове забезпечення;
 набути компетенцій з розробки стратегії, механізмів її впровадження;
 знати як вести моніторинг виконання стратегії та управління ризиками.

Курс відкритий для усіх учасників спільноти практик. Курс безтюторний і кожен учасник вибирає свій графік навчання.

Доступ на курс за посиланням: http://udl.despro.org.ua/. Потребуватиметься доволі проста реєстрація.

---

Примітки

1. Дніпропетровська обласна стратегія поводження з ТПВ: http://покров.dp.ua/images/2016.07/---_.pdf

2. Субрегіональна стратегія поводження з твердими побутовими відходами для Полтавської області, Полтавського субрегіону http://www.adm-pl.gov.ua/docs/pro-koordinaciynu-radu-iz-realizaciyi-subregionalnoyi-strategiyi-povodzhennya-z- tverdimi-pobuto

3. Стратегія поводження з ТПВ у субрегіоні «Західний Донбас» http://www.mled.org.ua/images/stories/files/knowledge_depository/subregion_zahidnyi_donbass/strategy_wast e_management_ukr.pdf

4. Стратегія Інтегрованого поводження з ТПВ у Тульчинському цільовому регіоні http://despro.org.ua/upload/medialibrary/C%D1%82%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%B3_%D1%8F%20_% D0%9F%D0%A2%D0%9F%D0%92%20%D0%A2%D1%83%D0%BB%D1%8C%D1%87%D0%B8%D0%BD- %D1%84%D0%B8%D0%BD%D0%B0%D0%BB.pdf

5. Стратегічне планування дозволить покращити ситуацію у сфері поводження з побутовими відходами, – Едуард Кругляк: http://www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/zhkh/terretory/strategichne-planuvannya- dozvolit-pokrashhiti-situatsiyu-u-sferi-povodzhennya-z-pobutovimi-vidhodami-eduard-kruglyak-2/

6. Планування міжмуніципальної системи інтегрованого поводження з твердими побутовими відходами *методичний посібник+ / *А. М. Артов, В. Є. Сороковський+ ; за заг. ред. В. Є. Сороковського ; Швейцарсько- український проект «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO. – К., 2016. – с.11-12.

7. Комплексна програма поводження з відходами у Сумській області на 2016 – 2020 роки http://www.gkh.sm.gov.ua/index.php/uk/833-kompleksna-programa-povodzhennya-z-vidkhodami-v-sumskij- oblasti-na-2016-2020-roki

8. В листопаді 2017 року процес добровільного об’єднання громад завершиться, - припущення експерта. http://decentralization.gov.ua/news/item/id/3695